HRRS
Onlinezeitschrift für Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Strafrecht
Aug./Sept. 2008
9. Jahrgang
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Aufsätze und Entscheidungsanmerkungen
Haftbefehl gegen Präsident Al Bashir – IStGH-Ankläger außer Kontrolle?
Die Befugnisse des Anklägers nach der Überweisung eines Verfahrens an den Internationalen Strafgerichtshof
Von Ass. iur. Alexander Nguyen, MJI * , Bucerius Law School Hamburg
I. Einleitung
Im Gegensatz zur der international gefeierten Überstellung von Radovan Karadzic an das Jugoslawientribunal hat der Ankläger des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) durch seine spektakuläre Entscheidung, Haftbefehl gegen den nicht minder schwerer Verbechen[1] beschuldigten Omar Al Bashir zu beantragen, zwar viel Beachtung aber ein geteiltes Echo erfahren. Während vor allem Menschenrechtsorganisationen die Beantragung des Haftbefehls gegen den amtierenden Staats- und Regierungschef des Sudans begrüßten,[2] sind in politischen und diplomatischen Kreisen Bedenken gegen diese Entscheidung geäußert worden, da befürchtet wird, der Erlass eines Haftbefehls könne die ohnehin schon katas-
trophale Lage im Sudan verschlimmern und Friedensverhandlungen behindern.[3] So wurde das Vorgehen des Anklägers als "herannahendes Desaster" bezeichnet.[4] Tatsächlich hat die gemeinsame Friedenstruppe der Afrikanischen Union und der Vereinten Nationen (UNAMID) in Reaktion auf die Beantragung des Haftbefehls bereits 200 zivile Mitarbeiter aus Sicherheitsgründen in das benachbarte Ausland verlegt.[5] Andere Stimmen halten das Vorgehen des Anklägers gerade nach den bereits erlassenen Haftbefehlen gegen den sudanesischen Staatsminister für humanitäre Angelegenheiten Ahmad Harun und den Milizenchef Ali Kushayb für konsequent.[6]
Unabhängig von der politischen Frage, ob eine strafrechtliche Verfolgung der Hauptverantwortlichen für schwerste Völkerrechtsverbrechen tatsächlich einen Friedensprozess behindern kann oder ob eine strafrechtliche Verfolgung vielmehr Voraussetzung für einen nachhaltigen Frieden ist, ergeben sich in diesem Zusammenhang mehrere rechtliche Fragestellungen: Hat der Ankläger nach dem Gründungsstatut des IStGH (Römisches Statut – RS) so weitreichende Kompetenzen und Befugnisse, dass er ein friedenspolitisches Desaster verursachen kann, oder bestehen nach dem Römischen Statut ausreichende Kontrollmechanismen, um dies zu verhindern? Inwieweit ist der Ankläger nach dem Legalitätsprinzip sogar verpflichtet, bei hinreichenden Verdachtsmomenten Ermittlungen gegen einen Beschuldigten einzuleiten? Oder muss bzw. kann er auf die Einleitung der Strafverfolgung selbst bei schwersten Völkerrechtsverbrechen aus friedenspolitischen Gründen verzichten? Dieser Beitrag soll die rechtlichen Befugnisse des Anklägers bei der Verfahrenseinleitung untersuchen und prüfen, inwieweit die derzeit geäußerten Befürchtungen berechtigt sind.
Die Ausgestaltung der Befugnisse des Anklägers im Einzelnen war bereits in den Verhandlungen um das Römische Statut höchst umstritten.[7] Eine Gruppe von Staaten favorisierte einen unabhängigen Ankläger nach dem Vorbild des Anklägers der Tribunale für Ruanda und das ehemalige Jugoslawien.[8] Diese Gerichtshöfe wurden abschließend für einzelne Nachkonfliktsituationen geschaffen. Für die jeweilige Anklagebehörde bedeutet dies, dass ihr im Prozessrecht der ad hoc – Gerichtshöfe relativ weite Kompetenzen und Befugnisse eingeräumt wurden. Immerhin waren bei der Schaffung dieser Gerichte die potentiellen Täter als Machthaber in der Regel bereits abgesetzt worden, so dass die Staaten, die im Sicherheitsrat die jeweiligen Gerichte errichteten, nicht befürchten mussten, selbst in das Visier der Ankläger zu geraten. Auf Grund seiner zeitlich und regional unbeschränkten Zuständigkeit ist dies beim IStGH anders. Die Anklagebehörde kann auch gegen Staatsangehörige von Staaten ermitteln, die zur Errichtung des IStGHs beigetragen haben. Seine Gerichtsbarkeit hängt vielmehr davon ab, ob die Vorraussetzungen des Art. 13 RS (sog. trigger mechanisms) erfüllt sind. Daher wünschten sich andere Staaten eine stärkere politische Kontrolle des Anklägers etwa durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Insbesondere Staaten wie die USA, die sich weltweit militärisch engagieren, befürchteten, ein unabhängiger Ankläger an einem Gericht, dessen Zuständigkeit weder zeitlich noch örtlich begrenzt ist, werde für sie unkontrollierbar.[9] Die Mehrheit der Staaten bevorzugte jedoch einen unabhängigen Ankläger, der mit ausreichend weiten Befugnissen ausgestattet sein sollte, um weltweit begangene Völkerrechtsverbrechen verfolgen zu können. Nur so könne der Gerichtshof dem Ziel, ein wirksames Mittel zur Eindämmung von schwersten Verbrechen darzustellen, gerecht werden.[10] Bei den Vertragsverhandlungen um das Römische Statut konnte zwischen beiden Positionen folgender Kompromiss erzielt werden.
II. Die trigger mechanisms
Damit der IStGH seine Gerichtsbarkeit ausüben kann, sieht das Römische Statut drei Möglichkeiten vor, die zu einer Einleitung eines Ermittlungsverfahrens des Anklägers führen können (sog. trigger mechanisms).[11] Diese sind die Überweisung einer Situation durch einen Vertragsstaat (Art. 13 lit. a RS), die Überweisung einer Situation durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (Art. 13 lit. b RS) und schließlich die Einleitung eines Verfahrens durch den Ankläger von Amts wegen (Art. 13 lit. c RS). Bei allen drei Varianten werden nicht einzelne Fälle an den IStGH überwiesen, sondern politische Gesamtsituationen.[12] Damit soll der Gefahr des politischen Miss-
brauchs begegnet werden, indem so verhindert wird, dass lediglich einzelne Verfahren gegen politische Gegner an den IStGH überwiesen werden.[13] Ob der IStGH durch die trigger mechanisms tatsächlich ein wirkungsvolles Instrument zur Eindämmung weltweit begangener Völkerrechtsverbrechen ist oder ob er wie die bisherigen ad hoc – Gerichtshöfe lediglich dann effektiv tätig werden kann, wenn dies politisch erwünscht ist, wird im Wesentlichen von den Fällen abhängen, die bei ihm anhängig gemacht werden. Deshalb sind die Verfahrenseinleitung und insbesondere die Rolle des Anklägers in diesem Zusammenhang für den Erfolg des IStGHs von entscheidender Bedeutung. Denn der Ankläger ist neben der Vorverfahrenskammer des Gerichts der einzige an der Verfahrenseinleitung beteiligte Akteur, der unabhängig und frei von politischen Interessen handeln muss (Art. 42 I S. 1 RS). Bei der Verfahrenseinleitung spielt er deshalb eine wichtige Rolle, da er Ermittlungen wegen Völkerrechtsverbrechen sowohl auf eigene Initiative einleiten kann, als auch bei den sonstigen Möglichkeiten der Verfahrenseinleitung mitwirkt.
Im Fall des Nichtvertragsstaats Sudan ist zunächst festzustellen, dass die Ermittlungen nicht etwa auf Grund einer eigenen Initiative des Anklägers eingeleitet wurden, sondern dass der Ankläger auf Grund der Überweisung der Situation durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen tätig geworden ist. Die Verfahrenseinleitung bestimmt sich also nach Art. 13 lit. b RS, der einen Beschluss des Sicherheitsrats nach Kapitel VII SVN[14] voraussetzt. Im Gegensatz zu den anderen beiden trigger mechanisms kann der Sicherheitsrat auch Situationen an den IStGH verweisen, die einen Nichtvertragsstaat betreffen.[15] Dies ergibt sich bereits aus einem Umkehrschluss aus Art. 12 II RS, der bei einer Überweisung durch den Sicherheitsrat nach Art. 13 lit. b RS auf das Kriterium der Mitgliedschaft des betroffenen Staates verzichtet. Dieser Aspekt stellt jedoch keine vollständige Innovation im Völkerstrafrecht dar, da der Sicherheitsrat schon nach Art. 41 SVN befugt ist, sogar neue internationale Strafgerichte ohne Zustimmung des betroffenen Staates zu schaffen.[16] Der Einwand der sudanesischen Regierung, der IStGH habe keine Gerichtsbarkeit, da der Sudan kein Vertragsstaat sei,[17] ist somit unbegründet.
III. Die Sicherheitsratsresolution 1593/2005
Die Überweisung an den IStGH ist im Sicherheitsrat am 31. März 2005 mit elf Stimmen bei vier Enthaltungen durch die Resolution 1593 beschlossen worden.[18] Die Resolution enthält neben der Überweisung an den IStGH im Wesentlichen Regelungen über die Zusammenarbeit zwischen IStGH, der sudanesischen Regierung, IStGH-Vertragsstaaten und Nichtvertragsstaaten, der Afrikanischen Union sowie den Vereinten Nationen, wobei auch Bezug auf ergänzende Mechanismen wie Wahrheits- und Versöhnungskommissionen und die nationale Strafverfolgung genommen wird. Zudem wurden Staatsangehörige von Nichtvertragsstaaten, die an Einsätzen der Vereinten Nationen und der Afrikanischen Union im Sudan beteiligt sind oder waren, von der Strafverfolgung durch den IStGH ausgenommen. Sie unterliegen ausschließlich der Gerichtsbarkeit ihres Heimatstaates. Letztere Regelung ist vor allem auf Initiative der USA entstanden,[19] da der IStGH durch die Überweisung erstmals rechtlich in die Lage versetzt wurde, Ermittlungen in einem Nichtvertragsstaat gegen Angehörige eines anderen Nichtvertragsstaates zu führen. Die USA befürchteten, dass sonst auch US-Bürger von Ermittlungen betroffen sein könnten.
Für den IStGH bedeutet die Überweisung zwar internationale Anerkennung als geeignetes Instrument zur Strafverfolgung und Konfliktaufarbeitung, allerdings erweisen sich die Ermittlungen in einem Nichtvertragsstaat wie dem Sudan als schwierig, da der Ankläger stark von der Kooperation der Behörden vor Ort abhängig ist. Die mangelnde Zusammenarbeit mit den sudanesischen Behörden ist darauf zurückzuführen, dass im vorliegenden Fall mit Al Bashir und Harun auch zwei amtierende Mitglieder der sudanesischen Regierung verdächtigt werden, für Völkerrechtsverbrechen verantwortlich zu sein. Die sudanesische Regierung war im Jahr 2003 gegen Rebellen einer schwarzafrikanischen Minderheit aus der Region Darfur vorgegangen, indem sie u. a. Teile der arabischen Stämme bewaffnete (sog. Janjaweed-Milizen). Vor allem diesen wird vorgeworfen, mit Duldung und Unterstützung der sudanesischen Regierung Völkerrechtsverbrechen gegen die schwarzafrikanische Zivilbevölkerung in Darfur begangen zu haben. Insbesondere ist in einem Bericht der Untersuchungskommission der Vereinten Nationen vom 25. Januar 2005 von Massenexekutionen und Massenvergewaltigungen die Rede.[20] Danach sind 180.000 Menschen an den Folgen des Konflikts ums Leben gekommen. Seit diesem Bericht ist nach UN-Angaben die Zahl der Todesopfer auf 300.000 angestiegen, mehr als zwei Millionen Menschen flüchteten oder wurden vertrieben.[21]
IV. Einstellungsmöglichkeiten des Anklägers
Eine Überweisung des Sicherheitsrats führt jedoch nicht automatisch zur Einleitung von Ermittlungen. Wie auch bei einer Überweisung durch einen Mitgliedstaat kann der Ankläger unter bestimmten Voraussetzungen ein Tätigwerden ablehnen. Diese Voraussetzungen sind im Wesentlichen in Art. 53 I RS geregelt. Bei seiner Entscheidung ein Verfahren einzustellen stehen dem Ankläger gemäß Art. 53 I lit. a bis c RS drei Ablehnungsgründe zur Verfügung: Fehlende Gerichtsbarkeit (Art. 53 I lit. a RS), Unzulässigkeit (Art. 53 I lit. b RS) sowie Opportunitätsgründe (Art. 53 I lit. c RS).
1. Fehlende Gerichtsbarkeit
Nach Art. 53 I lit. a RS kann der Ankläger die Aufnahme eines Ermittlungsverfahrens ablehnen, wenn die ihm vorgelegten Informationen keine hinreichenden Verdachtsgründe bieten, dass ein Verbrechen, welches der Gerichtsbarkeit des IStGHs unterliegt, begangen wurde. Die Gerichtsbarkeit im Sinne des Statuts umfasst neben der Gerichtsbarkeit im eigentlichen Sinne auch die Zuständigkeit.[22] Die für die Auslegung nach Art. 128 RS unter anderem maßgebliche englische Version spricht nämlich von "jurisdiction". Darunter werden die im deutschen Prozessrecht zu trennenden Begriffe der Gerichtsbarkeit und der Zuständigkeit verstanden.[23] Der Ankläger hat also bei seiner Entscheidung nach Art. 53 I lit. a RS beides vollumfänglich zu prüfen. Art. 11 RS regelt die Gerichtsbarkeit in zeitlicher Hinsicht. Die meisten Konfliktsituationen, in denen der Ankläger ermittelt, dauern schon etliche Jahre an. Der Ankläger darf jedoch nach Art. 11 RS nur wegen solcher Verbrechen ermitteln, die nach Inkrafttreten des Römischen Statuts am 1. Juli 2002 begangen worden sind.
Art. 12 I RS bestimmt die Zuständigkeit des IStGHs für die in Art. 5 RS aufgeführten Verbrechen, die ihm von den Vertragsstaaten durch ihren Beitritt unmittelbar übertragen wurde.[24] Grundsätzlich wird die Gerichtsbarkeit des IStGH durch das Territorialitätsprinzip und das aktive Personalitätsprinzip beschränkt (Art. 12 II RS). Nach dem Territorialitätsprinzip wird die Gerichtsbarkeit des IStGHs regelmäßig nur dann begründet, wenn der Tatortstaat Vertragspartei ist (Art. 12 II lit. a RS). Das aktive Personalitätsprinzip nach Art. 12 II lit. b RS begründet die Zuständigkeit des IStGHs auch dann, wenn der Beschuldigte die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaats hat. Da bei der Entscheidung des Anklägers, Ermittlungen durchzuführen, meist noch kein konkreter Beschuldigter feststeht, wird sich seine Entscheidung regelmäßig auf Art. 12 II lit. a RS stützen. Art. 12 II RS gilt jedoch nicht, wenn wie im Fall Sudans der Sicherheitsrat eine Situation an den IStGH verweist, da Art. 12 II RS nur auf Art. 13 lit. a und c RS verweist. Auch kann ein Nichtvertragsstaat, für den die Voraussetzungen nach Art. 12 II RS vorliegen, die Gerichtsbarkeit des IStGHs durch eine ad hoc – Erklärung nach Art. 12 III RS auslösen. Weitere Beschränkungen der Gerichtsbarkeit sind in Art. 20 RS (ne bis in idem)[25] und in Art. 26 RS (Altersbeschränkung) aufgeführt.
2. Unzulässigkeit
Nach Art. 53 I lit. b RS kann der Ankläger eine Ermittlung ablehnen, wenn die Sache nach Art. 17 RS nicht zulässig ist oder wäre. Art. 17 RS enthält das Komplementaritätsprinzip. Dieses stellt einen entscheidenden Unterschied zu den ad hoc – Tribunalen dar und betrifft die Frage, ob ein Verfahren deshalb nicht zulässig ist, weil ein Staat bereits vorrangig tätig geworden ist.[26] Der IStGH wird im Gegensatz zu den ad hoc – Tribunalen nämlich nur subsidiär tätig.[27] Primär sollen die Staaten die in Art. 5 RS normierten Verbrechen eigenständig verfolgen. Ein Verfahren vor dem IStGH ist nämlich nur dann zulässig, wenn der Staat, in dessen Gerichtsbarkeit das Völkerrechtsverbrechen fällt, nicht willens oder in der Lage ist, das jeweilige Verbrechen selbst zu verfolgen (Art. 17 RS). Deshalb wurde zum Beispiel in Deutschland das Völkerstrafgesetzbuch erlassen, welches am 20. Juni 2002 in Kraft getreten ist.[28] Dazu besteht zwar nach dem Statut keine Verpflichtung, allerdings gab es in Deutschland bis dahin fast[29] keine Normierung spezieller völkerstrafrechtlicher Tatbestände.[30] Das Römische Statut selbst hat als völkerrechtlicher Vertrag keine unmittelbare innerstaatliche Wirkung (Art. 59 II GG). Einige Völkerrechtsverbrechen iSd Statuts hätten also auf Grund des Bestimmtheitsgebots des Art. 103 II GG nicht verfolgt werden können, was nach dem Komplementaritätsprinzip die Zulässigkeit von Verfahren vor dem IStGH begründet hätte.[31]
Der IStGH hat also anders als die ad hoc – Tribunale keine vorrangige Zuständigkeit.[32] Vielmehr hängt es von der Effizienz und der Effektivität der nationalen Strafverfolgung ab, ob der IStGH einen Fall an sich ziehen kann.[33] Ein Mangel an Effizienz bzw. Effektivität liegt nicht nur dann vor, wenn auf nationaler Ebene keine völkerstrafrechtlichen Normen existieren, sondern auch dann, wenn Scheinprozesse geführt werden, die mit deutlich unangemessen niedrigen Strafen enden oder wenn der Staat keine Strafverfolgung durchführen kann, weil etwa das Justizsystem völlig zusammengebrochen ist.[34] Daneben enthält Art. 17 RS als Zulässigkeitsvoraussetzungen die Schwere der Sache (Art. 17 I lit. d RS) und das Verbot der Doppelbestrafung (Art. 17 I lit. c RS).
Ob diese Kriterien erfüllt sind, entscheidet der IStGH, er hat also selbst die Prüfungskompetenz über seine Zuständigkeit.[35] In der Praxis werden Zulässigkeitsfragen in der Regel dann eine Rolle spielen, wenn der Ankläger auf Grund eines Verweises des Sicherheitsrats oder von Amts wegen tätig geworden ist, da ein verweisender Tatortstaat im Regelfall die Zulässigkeit nicht bestreiten wird. Allerdings sind auch dann Konstellationen denkbar, in denen ein Beschuldigter gegen die Zulässigkeit vorgehen will, was nach Art. 19 II lit. a RS möglich ist. Auch kann ein Ermittlungsverfahren, welches auf Grund einer Überweisung durch einen Mitgliedstaat angestrengt wurde, Auswirkungen auf andere Staaten haben. Diese können dann Einwände gegen die Zulässigkeit vorbringen, wenn ihnen nach dem aktiven Personalitäts- oder Territorialitätsprinzip die Gerichtsbarkeit zusteht, soweit sie Vertragsstaaten sind oder nach Art. 12 III RS die Gerichtsbarkeit des IStGHs anerkannt haben (Art. 19 II lit. b, c RS).
Bisher hat lediglich der Sudan Einwände gegen die Zulässigkeit des vom Sicherheitsrat initiierten Ermittlungsverfahrens vorgebracht, jedoch von seinem Anfechtungsrecht nach Art. 19 RS nicht Gebrauch gemacht. Dabei hat sich die sudanesische Regierung auf das Komplementaritätsprinzip berufen. Der Sudan hat nämlich drei Spezialgerichte und ein Berufungsgericht eingerichtet, die Straftaten des Konflikts verfolgen sollen.[36] Nach Angaben der Sonderberichterstatterin der Vereinten Nationen über die Menschenrechtssituation im Sudan Simar Samar ist die Strafverfolgung jedoch lückenhaft.[37] Bislang soll es lediglich in kleineren, unbedeutenden Fällen zu Verurteilungen gekommen sein.[38]
3. Opportunitätsgründe
Nach Art. 53 I lit. c RS leitet der Ankläger kein Ermittlungsverfahren ein, wenn die Durchführung von Ermittlungen nicht im "Interesse der Gerechtigkeit" liegt. Diese Vorschrift überrascht zunächst, da auf Grund der Schwere der nach dem Römischen Statut strafbaren Verbrechen grundsätzlich wie im deutschen Strafprozessrecht das Legalitätsprinzip gilt. Dieses wird jedoch auch im Verfahren vor dem IStGH durch das Opportunitätsprinzip eingeschränkt.[39] Diese Einschränkung erklärt sich schon allein daraus, dass auf Grund der weiten Zuständigkeit des Gerichts eine reine Anwendung des Legalitätsprinzips schon aus Kapazitätsgründen nicht realisiert werden kann.[40] Bei der Entscheidung nach Art. 53 I lit. c RS sind die Schwere des Verbrechens sowie die Interessen der Opfer zu berücksichtigen. Insbesondere das Kriterium der Schwere des Verbrechens verwundert, da nach dem Römischen Statut ohnehin nur schwerste Völkerrechtsverbrechen strafbar sind. Da der Ankläger in diesem Verfahrensstadium noch in Situationen und nicht gegen einzelne Beschuldigte ermittelt, kann jedoch nicht, wie etwa im deutschen Strafprozessrecht im Rahmen von Einstellungen von Verfahren (§ 153 I StPO) die geringe Schuld des Beschuldigten Kriterium für eine Nichtverfolgung sein. In diesem Verfahrensstadium steht in der Regel noch kein potentieller Täter fest, so dass nur die Schwere des Verbrechens beurteilt werden kann und deshalb das einzige mögliche tatbezogene Kriterium darstellt. Weiteres Kriterium für eine Opportunitätsentscheidung sind die Interessen der Opfer. Es ist möglich, dass die Sicherheit von Opfern, die möglicherweise als Zeugen aussagen könnten, auf Grund der unsicheren Lage in einem Tatortstaat nicht gewährleistet werden kann. In der Krisenregion Darfur finden z. B. keine Ermittlungen vor Ort statt, da trotz bestehender Zeugenschutzprogramme die Gefahr besteht, dass Zeugen oder ihre Angehörige ermordet werden, wenn sie bei den Ermittlern aussagen.[41] In diesem Fall wird zwar versucht, etwa durch Vernehmung von Flüchtlingen, außerhalb Darfurs Beweise zu sammeln, allerdings kann eine solche Gefährdungslage auch dazu führen, dass nach Art. 53 I lit. c RS überhaupt keine Ermittlungen aufgenommen werden.
Eine Einstellung aus friedenspolitischen Gründen befindet sich nicht unter den Einstellungsmöglichkeiten. Fraglich ist deshalb, ob dem Ankläger bei der Entscheidung, ein Ermittlungsverfahren zu eröffnen, über die Opportu-
nitätsentscheidung hinaus ein Ermessensspielraum eingeräumt wird. Im deutschen Strafprozessrecht wird ein solches Ermessen auf Grund des Legalitätsprinzips verneint.[42] Dieser Ansatz kann nicht ohne Weiteres auf das Römische Statut übertragen werden, da dieses als internationales Strafverfahrensrecht eine Mischung aus inquisitorischen und kontradiktorischen Elementen beinhaltet.[43] Im Gegensatz zum deutschen Strafprozessrecht hat der Ankläger in kontradiktorischen Rechtssystemen ein weites Ermessen, welche Straftaten er verfolgt.[44] Ein Ermessensspielraum ist allerdings nicht ausdrücklich normiert. Die in Art. 53 I lit. a – c RS erfolgte Katalogisierung der Einstellungsgründe lässt vielmehr darauf schließen, dass diese abschließend zu verstehen sind, und der Ankläger hinsichtlich der Einstellung von Verfahren kein weiteres Ermessen hat. Dafür spricht auch der Zweck des Statuts,[45] schwerste Völkerrechtsverbrechen nicht unverfolgt zu lassen; nur in den engen Ausnahmefällen des Art. 53 RS soll eine Einstellung möglich sein. Dies lässt den Schluss zu, dass der Ankläger das Ermittlungsverfahren einleiten muss, wenn keine Einstellungsgründe vorliegen.[46] Gegen eine Einstellung insbesondere aus friedenspolitischen Gründen spricht auch, dass der Ankläger unabhängig und nur dem Statut unterworfen sein und gerade keine politischen Entscheidungen treffen sollte. Ansonsten bestünde tatsächlich die Gefahr, dass der Ankläger und der IStGH seine Neutralität und damit seine Glaubwürdigkeit verlören und zum politischen Akteur werden würden. Es kann also festgestellt werden, dass der Ankläger nach einer Überweisung des Sicherheitsrats (wie im Fall Sudan) oder eines Vertragsstaates tatsächlich zur Aufnahme von Ermittlungen verpflichtet ist, soweit hinreichende Verdachtsmomente dafür vorliegen, dass der IStGH die Gerichtsbarkeit über die Sache hat und diese nicht unzulässig ist. Eine Einstellung ist ansonsten nur aus den abschließend geregelten Opportunitätsgründen möglich. Der Ankläger war also im Fall Sudan dazu verpflichtet, ein Ermittlungsverfahren einzuleiten.
V. Gerichtliche Überprüfbarkeit der Einstellung
Bei Ablehnung der Eröffnung des Ermittlungsverfahrens durch den Ankläger nach Art. 53 I RS kann der verweisende Sicherheitsrat wie auch der verweisende Vertragsstaat gemäß Art. 53 III lit. a RS einen Antrag auf Überprüfung der ablehnenden Entscheidung bei der Vorverfahrenskammer stellen.[47] Kommt die Vorverfahrenskammer zu dem Schluss, die Entscheidung des Anklägers sei rechtswidrig, kann sie den Ankläger ersuchen, seine Entscheidung zu überprüfen. Bezüglich der Rechtsfolgen der Entscheidung der Vorverfahrenskammer ist zu differenzieren, aus welchem Grund der Ankläger die Einleitungen von Ermittlungen abgelehnt hat.
1. Einstellung wegen fehlender Gerichtsbarkeit oder Unzulässigkeit
Lehnt der Ankläger nach Überprüfung seiner Entscheidung weiterhin ab, ein Ermittlungsverfahren zu eröffnen, weil keine hinreichenden Verdachtsgründe bestehen, dass eines der Gerichtsbarkeit des IStGHs unterliegendes Verbrechen begangen wurde (Art. 53 I lit. a RS) oder weil die Sache unzulässig ist oder wäre (Art. 53 I lit. b iVm. Art. 17 RS), so kann seine Entscheidung nicht gerichtlich ersetzt werden.[48] Dafür spricht eine Auslegung unter Heranziehung von Rule 108 Nr. 3 der Verfahrensordnung des IStGH, die von "final decision" des Anklägers spricht. Teilweise wird zwar vertreten, dass die Vorverfahrenskammer den Ankläger zu weiteren Ermittlungen verpflichten könne,[49] allerdings spricht der systematische Vergleich mit Art. 54 III lit. b RS, der ausdrücklich eine solche Befugnis für den Ablehnungsgrund aus Art. 53 I lit. c RS normiert, gegen eine solche Verpflichtungsbefugnis.[50] Es gibt also im Römischen Statut auch für die Mitgliedstaaten und den Sicherheitsrat grundsätzlich kein Klageerzwingungsverfahren wie etwa im deutschen Strafprozessrecht nach den §§ 172 ff. StPO. Diese starke Stellung des Anklägers bei der Entscheidung, ein Verfahren einzustellen, überrascht zunächst. Allerdings ist dies Ausdruck der Unabhängigkeit der Anklagebehörde nach Art. 42 I S. 1 RS,[51] wie sie vor allem in kontradiktorisch gestalteten Strafverfahrensrechtsordnungen üblich ist, in denen kaum Rechtsmittel gegen die Entscheidungen der Anklagebehörde möglich sind.[52] Der Ankläger kann jedoch seine Entscheidung auf eigene Initiative hin jederzeit überprüfen, wenn sich neue Informationen ergeben (Art. 53 IV RS).
2. Einstellung aus Opportunitätsgründen
Die Eröffnung des Ermittlungsverfahrens kann nur dann durch einen Antrag bei der Vorverfahrenskammer erzwungen werden, wenn der Ankläger kein Ermittlungsverfahren eröffnet hat, weil nach seiner Ansicht die Durchführung von Ermittlungen nicht im Interesse der
Gerechtigkeit liegt (Art. 53 I lit. c RS). In diesem Fall kann die Vorverfahrenskammer auch ohne Antrag des verweisenden Staats bzw. des Sicherheitsrats die Entscheidung der Anklagebehörde aufheben und diese so zur Aufnahme von Ermittlungen verpflichten.[53] Dieser Eingriff in die Unabhängigkeit der Anklagebehörde nach Art. 42 I S. 1 RS ist letztlich wiederum Ausdruck des Legalitätsprinzips. Letzteres ist nicht nur dem Einfluss der Vertragsstaaten mit inquisitorischen Strafverfahrensrechtsordnungen geschuldet, sondern auch eine Folge der schweren und im öffentlichen Interesse liegenden Delikte, die vor dem IStGH verfolgt werden.[54] Würde der Ankläger im Fall Sudan dem öffentlichen Druck nachgeben und die Ermittlungen aus friedenspolitischen Erwägungen einstellen, dann könnte ihn die Vorverfahrenskammer zur Weiterführung der Ermittlungen verpflichten.
VI. Übergang in das Ermittlungsverfahren
Kommt der Ankläger zu dem Schluss, dass keiner der Einstellungsgründe nach Art. 53 I lit. a bis c RS vorliegt, leitet er bei hinreichenden Verdachtsmomenten das Ermittlungsverfahren ein. Der Übergang ins Ermittlungsverfahren erfolgt durch Beschluss. Dies geht zwar nicht ausdrücklich aus Art. 53 I RS hervor, allerdings setzt Art. 18 I RS, wonach der Ankläger "feststellt", dass ein Ermittlungsverfahren eingeleitet wird, einen Beschluss voraus.[55] Ein solcher Beschluss hat zum einen die Folge, dass der Ankläger von seinen Befugnissen nach Art. 54 RS Gebrauch machen kann. Er kann zum Beispiel Ermittlungen auf dem Territorium des Tatortstaates durchführen oder auch Haftbefehle gegen einzelne Beschuldigte beantragen (Art. 58 RS). Zum anderen hat der Ermittlungsbeschluss zur Folge, dass der Ankläger an die in Art. 54 RS statuierten Pflichten gebunden ist und die Rechte von Personen gemäß Art. 55 RS im Ermittlungsverfahren beachten muss. Zudem hat der Ankläger im Falle der Unterbreitung durch einen Vertragsstaat eine Informationspflicht gegenüber denjenigen Staaten, die im Regelfall die Gerichtsbarkeit über die betreffenden Verbrechen ausüben würden. Außerdem kann der Sicherheitsrat nach dem Übergang in das Ermittlungsverfahren von seiner Befugnis nach Art. 16 RS Gebrauch machen, eine Ermittlung bzw. eine Strafverfolgung zu suspendieren.[56]
1. Gerichtliche Überprüfbarkeit des Ermittlungsbeschlusses
Problematisch ist, ob dieser Beschluss einer gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Klarheit herrscht insoweit, als der Ankläger im Gegensatz zu einer Verfahrenseinleitung von Amts wegen keiner Genehmigung der Vorverfahrenskammer bedarf (vgl. Art. 15 III – V). Grundsätzlich kann nach Art. 19 RS die Zulässigkeit und die Gerichtsbarkeit jedoch angefochten werden. Anfechtungsbefugt sind nach Art. 19 II RS der Angeklagte und Personen, gegen die Haftbefehle oder Ladungen ergangen sind, sowie Staaten, die die Gerichtsbarkeit nach dem aktiven Personalitäts- oder Territorialitätsprinzip über eine Sache besitzen.[57] Ebenso kann der Gerichtshof gemäß Art. 19 I S. 2 RS aus eigener Initiative über die Zulässigkeit einer Sache nach Art. 17 RS entscheiden.
Umstritten ist in diesem Zusammenhang, ob schon der Ermittlungsbeschluss Gegenstand einer Anfechtung nach Art. 19 RS sein kann. Dem Wortlaut des Art. 19 I S. 1 RS zufolge kann eine Anfechtung erfolgen, sobald die Sache "anhängig" ist. Fraglich ist also, ob die Sache durch den Ermittlungsbeschluss des Anklägers anhängig wird, so dass die Gerichtsbarkeit und die Zulässigkeit angefochten werden können. Im deutschen Strafprozessrecht wird die Sache erst dann anhängig, wenn die Staatsanwaltschaft Anklage erhebt, so dass das Gericht mit der Sache befasst wird.[58] Überträgt man diese Rechtslage auf das Römische Statut, würde dies bedeuten, dass zu diesem Zeitpunkt über den Ermittlungsbeschluss keine gerichtliche Kontrolle stattfände. Allerdings findet eine solche Auffassung keine Stütze in der für die Auslegung nach Art. 128 RS u. a. maßgeblichen englischen Fassung des Statuts, in der in Art. 19 I RS der Passus über die Anhängigkeit fehlt. Auch Art. 19 IV RS gibt keinen Aufschluss. Darin wird lediglich festgestellt, dass die Anfechtung auch vor dem Hauptverfahren erfolgen kann. Die frühe systematische Verortung der Vorschrift im Teil "Allgemeine Grundsätze des Strafrechts" spricht vielmehr für eine allgemeine Anwendbarkeit des Art. 19 RS auf alle Verfahrensschritte, also auch auf den Ermittlungsbeschluss. Diese Ansicht wird von Art. 19 V RS gestützt, der vorschreibt, dass eine Anfechtung zum frühestmöglichen Zeitpunkt erfolgen soll. Darüber, wann dieser Zeitpunkt beginnt, sagt die Vorschrift jedoch nichts aus.
Gegen eine Anwendbarkeit des Art. 19 RS auf den Ermittlungsbeschluss spricht, dass ein ausdrückliches Genehmigungserfordernis wie bei der Verfahrenseinleitung von Amts wegen fehlt (vgl. Art. 15 RS). Insbesondere weil das Gericht auch auf eigene Initiative nach Art. 19 I S. 2 RS die Zulässigkeit überprüfen kann, würde dies einem Genehmigungserfordernis nahe kommen. Außerdem setzen Art. 19 VII und IX RS voraus, dass bereits Ermittlungen aufgenommen wurden.[59] Deshalb muss Art. 19 RS in einem Stadium zwischen Ermittlungsbeschluss und Anklageerhebung zur Anwendung kommen. In diesem Zusammenhang wird vorgeschlagen, dass eine Anfechtung erst dann erfolgen könne, wenn sich die Ermittlungen auf einen bestimmten Beschuldig-
ten konkretisiert haben. Dafür wird angeführt, dass Art. 19 RS von "Sache" (case) und nicht von "Situation" spricht, was voraussetze, dass sich die Ermittlungen auf einen Beschuldigten konkretisiert haben müssen.[60] Zudem sei eine Verpflichtung zur Überprüfung seiner Zuständigkeit und Gerichtsbarkeit zu diesem Verfahrensstadium der Effektivität des Gerichts abträglich.[61] Ebenfalls spricht für diese Auffassung, dass zumindest Art. 19 II lit. a RS von einer solchen Konkretisierung ausgeht. Im Fall Sudan wären daher sowohl der sudanesische Staat nach Art. 19 II lit. b RS als auch die Beschuldigten Ali Kushayb und Ahmad Harun gemäß Art. 19 II lit. a RS anfechtungsbefugt. Al Bashir selbst wäre zwar nicht nach Art. 19 II lit. a RS anfechtungsbefugt, da das Gericht den beantragten Haftbefehl (noch) nicht erlassen hat. Allerdings könnte er die Unzulässigkeit als Staatsoberhaupt des Sudans nach Art. 19 II lit. b RS geltend machen, da sich durch die Beantragung des Haftbefehls die Ermittlungen bereits auf ihn als Beschuldigten konkretisiert haben. Eine offizielle Anfechtung ist trotz entsprechender Ankündigungen noch nicht erfolgt.[62]
2. Das Suspendierungsrecht des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen
Viele Stimmen aus diplomatischen Kreisen befürchten, dass der Vorstoß des Anklägers, Haftbefehl gegen Präsident Al Bashir zu beantragen, die Bemühungen um Frieden in der Region unterlaufen könnte. In einem solchen Fall steht nach Art. 16 RS dem Sicherheitsrat die Möglichkeit offen, ohne Einschaltung der Vorverfahrenskammer gegen einen Ermittlungsbeschluss vorzugehen. Er kann gemäß Art. 16 RS mit einer Kapitel VII- Resolution, die nach Art. 39 SVN eine Bedrohung oder einen Bruch des Friedens voraussetzt, eine Einleitung von Ermittlungen für die Dauer von zwölf Monaten suspendieren.
Art. 16 RS ist auf den ersten Blick eine sehr ungewöhnliche Vorschrift, da sie einem politischen Gremium Einfluss auf ein gerichtliches Verfahren gewährt. Die Bestimmung legitimiert sich jedoch dadurch, dass dem Sicherheitsrat nach Art. 24 SVN die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zukommt.[63] Zweck der Regelung ist es nämlich, ein Verfahren aus politischen Gründen aussetzen zu können, wenn etwa eine strafrechtliche Aufarbeitung eines Konfliktes einem Friedens- und Aussöhnungsprozess zuwiderläuft.[64] Die Regelung des Art. 16 RS war notwendig, da Sicherheitsratsresolutionen grundsätzlich nur für die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen bindend sind und nicht für andere internationale Organisationen wie den IStGH.[65] Die genannte Bestimmung vermittelt somit die Bindungswirkung von Sicherheitsratsresolutionen, soweit die entsprechenden Voraussetzungen vorliegen.[66]
Art. 16 RS enthält neben einer Resolution des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen keine besonderen Voraussetzungen. Trotzdem hat es bei der Auslegung des Tatbestands schon heftige Kontroversen gegeben.[67] Anlass war die Sicherheitsratsresolution 1422/2002, in der der Sicherheitsrat auf Initiative der USA alle Amtsträger und Bediensteten eines Nichtvertragsstaats pauschal von jeder Strafverfolgung ausnahm, die an Operationen der Vereinten Nationen teilnahmen. Am 12. Juni 2003 wurde diese Resolution durch die Resolution 1487/2003 um weitere zwölf Monate verlängert. Im Juni 2004 gab es im Sicherheitsrat wieder Bestrebungen, die Resolution um weitere zwölf Monate zu verlängern. Ein entsprechender Antrag der USA wurde jedoch am 23. Juni 2004 zurückgezogen, um eine eventuelle Abstimmungsniederlage zu verhindern, da es sich abzeichnete, dass die anderen Sicherheitsratsmitglieder einer Verlängerung nicht zustimmen würden.[68]
Dabei existieren zwei Streitfragen, die sich teilweise überschneiden. Zum einen ist umstritten, ob für die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 16 RS ein bloßer Hinweis auf Kapitel VII SVN genügt oder ob der Sicherheitsrat zumindest eine Bedrohung des Friedens nach Art. 39 SVN feststellen muss, um eine Art. 16 RS-Resolution zu verabschieden. Zum anderen bestehen Kontroversen darüber, ob Art. 16 RS den Sicherheitsrat zu einer generellen Suspendierung der Strafverfolgung wie in Resolution 1422/2002 ermächtigt oder ob er über eine Suspendierung nur in Ansehung eines konkreten Konfliktes entscheiden kann.
a) Erfordernis einer Bedrohung des Friedens nach Art. 39 SVN
Der Sicherheitsrat selbst scheint auf dem Standpunkt zu stehen, zumindest einer ausdrücklichen Feststellung einer Bedrohung des Friedens nach Art. 39 SVN bedürfe es nicht. In der Resolution 1422/2002 finden sich keine Erörterungen zum Vorliegen einer Bedrohung des Friedens durch die Ermittlungen des Anklägers. Es entspricht zwar der sonstigen Praxis des Sicherheitsrats bei Resolutionen nach Kapitel VII SVN, Art. 39 SVN nicht explizit zu erwähnen.[69] Allerdings sprechen der Sinn und Zweck des Art. 16 RS (keine Behinderung von Friedensbemühungen durch eine Ermittlung) dafür, dass eine
Suspendierung eines Verfahrens nur dann möglich ist, wenn auch eine Bedrohung des Friedens vorliegt. Somit kann die Bezugnahme auf Kapitel VII SVN in Art. 16 RS nur als Verweis auf die Voraussetzungen des Art. 39 SVN verstanden werden. Folglich muss der Sicherheitsrat eine Bedrohung des Friedens feststellen.[70] Sonst ginge die Reichweite des Art. 16 RS über seinen Zweck hinaus, so dass die Gefahr des politischen Missbrauchs bestünde. Schon deshalb ist an der Vereinbarkeit von Resolution 1422/2002 mit Art. 16 RS zu zweifeln. Dagegen könnte man zwar einwenden, dass die Feststellung einer Bedrohung des Friedens auch noch nachgeholt werden kann, wenn sich ein solcher Fall ergibt, allerdings würde dann bei der Art. 16 RS–Resolution eine Abwägungsentscheidung ohne Kenntnis aller relevanten Gründe getroffen werden.[71] Im Ergebnis ist somit davon auszugehen, dass der Sicherheitsrat zumindest eine Bedrohung des Friedens iSd. Art. 39 SVN feststellen muss.[72]
b) Konkrete oder abstrakte Regelung
Umstritten ist zudem, ob Art. 16 RS den Sicherheitsrat auch dazu ermächtigt, ohne Bezugnahme auf eine konkrete Situation Ermittlungen generell zu suspendieren. Der Wortlaut des Art. 16 RS schließt zunächst eine solche Resolution nicht aus, allerdings wurde bei den Vertragsverhandlungen um das Römische Statut davon ausgegangen, dass der Sicherheitsrat nur dann Ermittlungen in einer konkreten Situation unterbinden kann, wenn durch diese Friedensbemühungen gefährdet werden.[73] Geht man zudem davon aus, dass eine Bedrohung des Friedens Voraussetzung für einen Art. 16 RS-Beschluss ist, spricht dies gleichzeitig für eine Beschränkung der Suspendierungsbefugnis auf konkrete Fälle, da Ermittlungen des IStGHs generell keine Bedrohung des Friedens darstellen, sondern vielmehr zur Befriedung eines Konflikts beitragen sollen.[74] Dagegen wird eingewandt, dass die Ermittlungen des IStGHs gleichwohl generell friedensbedrohend sein könnten. Die USA hatten nämlich zeitweise angedroht, sich nicht mehr an Friedenseinsätzen der Vereinten Nationen zu beteiligen, solange ihre Staatsangehörigen nicht vor Ermittlungen des Anklägers geschützt werden.[75] Da die USA als einzig verbliebene Supermacht für Friedensmissionen fast unverzichtbar geworden sind, könnte ihre fehlende Beteiligung zu einer Bedrohung des Friedens führen.[76] Es ist allerdings ungeachtet der immer weitergehenden völkerrechtlichen Interpretation des Begriffs der "Bedrohung des Friedens"[77] zweifelhaft, ob solche mittelbaren Auswirkungen schon eine tatsächliche Bedrohung des Friedens darstellen können. Zudem besteht die Gefahr, dass durch eine generelle Ausnahme Angehöriger von Missionen der Vereinten Nationen eine völkerstrafrechtliche Zweiklassengesellschaft geschaffen wird.[78] Mithin kann festgehalten werden, dass der Sicherheitsrat nur in Ansehung einer konkreten Situation einen Art. 16 RS-Beschluss fassen kann, wenn in dieser Situation das Verfahren vor dem IStGH eine Bedrohung des Friedens iSd. Art. 39 SVN darstellt.
Im Fall Darfur könnten diese Voraussetzungen gegeben sein, so dass ein Sicherheitsratsbeschluss rechtlich möglich wäre. Damit hat der Sicherheitsrat auch die Chance, den Druck auf die sudanesische Regierung zu erhöhen, zumal diese bereits erwägt, bei China und Russland um eine Suspendierung durch den Sicherheitsrat zu werben.[79] Falls die Regierung in Karthum die Zusammenarbeit mit der UNAMID-Mission verbessert und sich kompromissbereiter in Friedensgesprächen zeigt, könnten die Ermittlungen im Gegenzug suspendiert werden.[80] Dazu ist jedoch zumindest eine geschlossene Vorgehensweise der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats nötig, was auf Grund der unterschiedlichen Interessenlagen nicht zu erwarten ist.
VII. Schlussbetrachtung
Bei der Verfahrenseinleitung infolge einer Überweisung ist bei der Bewertung der Befugnisse des Anklägers zwischen einem Ermittlungsbeschluss und der Entscheidung, kein Ermittlungsverfahren zu eröffnen, zu unterscheiden:
Eine Einstellung ist nur auf Grund der im Statut abschließend normierten Einstellungsgründe möglich. Insbesondere eine Einstellung aus friedenspolitischen Erwägungen ist nicht rechtmäßig. Bei Vorliegen entsprechender Verdachtsmomente ist der Ankläger nach dem Legalitätsprinzip zumindest bei einer Überweisung durch einen Vertragsstaat oder den Sicherheitsrat grundsätzlich verpflichtet, das Ermittlungsverfahren zu eröffnen. Bei einer Einstellung aus Opportunitätsgründen sind nur die Schwere des Verbrechens und die Interessen der Opfer zulässige Beurteilungskriterien. Die Entscheidung, aus Opportunitätsgründen kein Ermittlungsverfahren einzuleiten, kann im Gegensatz zur Einstellung auf Grund fehlender Gerichtsbarkeit oder Unzulässigkeit durch das Gericht ersetzt werden. Dies ist aber beispielsweise im
Vergleich zur deutschen Staatsanwaltschaft keine besondere Einschränkung. Im deutschen Strafprozessrecht ist zu diesem Zeitpunkt noch keine Einstellung aus Opportunitätsgründen vorgesehen, da insoweit das Legalitätsprinzip überwiegt. Nach den Ermittlungen kann zwar auch die deutsche Staatsanwaltschaft ein Verfahren einstellen, allerdings bei schwereren Delikten auch nur mit Zustimmung des Gerichts (im Regelfall des § 153 I StPO). Insoweit spiegeln beide Regelungen den Gedanken wider, dass Opportunitätsentscheidungen gerichtlich überprüfbar bleiben müssen, da sie besonders anfällig für Willkür und Missbrauch sind. Was die Einstellung betrifft, stehen die Befugnisse des Anklägers nach dem Römischen Statut nicht maßgeblich hinter denen der deutschen Staatsanwaltschaft zurück, sondern gehen teilweise sogar noch darüber hinaus, da es dem Römischen Statut an einem Klageerzwingungsverfahren fehlt.
Der Ermittlungsbeschluss selbst kann ebenfalls nicht gerichtlich angefochten werden. Erst wenn sich – wie im Fall Sudan – die Ermittlungen auf bestimmte Beschuldigte konkretisieren, kann eine Anfechtung durch die jeweiligen Beschuldigten oder durch den betroffenen Staat erfolgen. Eine wichtige Besonderheit statuiert Art. 16 RS, der dem Sicherheitsrat ein umfassendes Suspendierungsrecht gewährt. Einem politischen Gremium ein solches Recht zu gewähren, wäre im deutschen Strafverfahren auf Grund des Prinzips der Gewaltenteilung verfassungswidrig. Auf internationaler Ebene spiegelt das Suspendierungsrecht jedoch die besondere Stellung des Sicherheitsrats wider, der nach der Satzung der Vereinten Nationen für die Wahrung des Friedens zuständig ist (Art. 24 I SVN). Deshalb kann die Anklagebehörde bei der Verfahrenseinleitung infolge einer Überweisung nicht etwa wie im deutschen Prozessrecht als Herrin des Ermittlungsverfahrens bezeichnet werden. Vielmehr kann der Ankläger jederzeit aus friedenspolitischen Gründen vom Sicherheitsrat gebremst werden. Bei einer Entscheidung, kein Ermittlungsverfahren aufzunehmen, ist er dagegen unabhängig und nur an das Statut gebunden.
Im Ergebnis kann also nicht davon gesprochen werden, dass der Ankläger unkontrollierbar und damit zu einer Gefährdung für Friedensverhandlungen geworden ist. Zwar ist er nach dem Statut unabhängig von friedenspolitischen Erwägungen verpflichtet, schwersten Völkerrechtsverbrechen nachzugehen, allerdings besteht jederzeit eine Suspendierungsmöglichkeit durch den Sicherheitsrat. Falls die Beantragung des Haftbefehls gegen Al Bashir tatsächlich zu einer ernstzunehmenden Bedrohung der Friedensbemühungen führen sollte, könnte also der Sicherheitsrat die Ermittlungen jederzeit suspendieren. Zudem ist daran zu erinnern, dass dieses Ergebnis nur für den Fall einer Überweisung durch den Sicherheitsrat oder den betroffenen Vertragsstaat festgestellt wird, also in Fällen, in denen der Sicherheitsrat bereits über die friedenspolitische Unbedenklichkeit bzw. Förderlichkeit einer strafrechtlichen Verfolgung entschieden hat oder der betroffene Staat mit dem Verfahren einverstanden ist. Bei einer hier nicht näher untersuchten Verfahrenseinleitung von Amts wegen (die bisher auch in der Praxis noch nicht stattgefunden hat) unterliegt der Ankläger einer früheren und umfassenden gerichtlichen Kontrolle (vgl. Art. 15 RS). Ebenfalls muss betont werden, dass der IStGH nur für die Hauptverantwortlichen für schwerste Völkerrechtsverbrechen materiell zuständig ist. Die strafrechtliche Verfolgung dieser Schwerstverbrecher muss einen Friedensprozess nicht unbedingt negativ beeinflussen.[81] Vielmehr kann auch die strafrechtliche Verfolgung der Hauptverantwortlichen als Voraussetzung für einen nachhaltigen Frieden und eine Aussöhnung der Konfliktparteien angesehen werden.
* Der Verfasser ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Allgemeine Staatslehre, Völker- und Europarecht an der Bucerius Law School Hamburg.
[1] Der Haftbefehl wurde wegen Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen beantragt. Eine Zusammenfassung der Begründung ist abrufbar unter http://www.icc-cpi.int/library/organs/otp/ICC-OTP-ST20080714-ENG.pdf (zuletzt abgerufen am 23.07.2008).
[2] Z. B. Amnesty International, Pressemitteilung vom 14. Juli 2008, http://www.amnesty.org/en/for-media/press-releases/sudan-international-criminal-court-important-step-20080714 (zuletzt abgerufen am 21.07.2008); Lotte Leicht (EU-Direktorin Human Rights Watch) im Interview in der Zeit-online, http://www.zeit.de/online/2008/29/al-baschir-sudan-interview (Erscheinungsdatum: 15.07.08/ zuletzt abgerufen am 24.07.2008).
[3] So äußerten sich nach einem Bericht der Frankfurter Rundschau Bundeskanzlerin Angela Merkel und VN-Generalsekretär Ban Ki Moon skeptisch über das Vorgehen des Anklägers, http://www.fr-online.de/in_und_ausland/politik/aktuell/?em_cnt=1368184 (Erscheinungsdatum: 15.07.08/ zuletzt abgerufen: 17.07.08).
[4] So der ehemalige amerikanische Sonderbeauftragte für Darfur, Andrew Natsios, zitiert in der ZEIT Nr. 30 vom 17. Juli 2008, S. 5.
[5] FAZ Nr. 164 vom 16.07.08, S. 5.
[6] Richter, Süddeutsche Zeitung vom 14.07.08, http://www.sueddeutsche.de/ausland/meinung/404/185818/ (zuletzt abgerufen: 17.07.08); Böhm, Die Zeit Nr. 30 vom 17.07.2008, S. 5.
[7] Ambos, Internationales Strafrecht: Strafanwendungsrecht, Völkerstrafrecht, Europäisches Strafrecht (2006), S. 262, § 8, Rdn. 21; Kaul Vereinte Nationen 4/1998, 125, 129; Werle, Völkerstrafrecht, 2. Aufl. (2007), Rdn. 62.
[8] Kaul , Vereinte Nationen 4/1998, S. 125, 129.
[9] Bolton, 14.11.2002, http://www.state.gov/t/us/rm/15158.htm ; Coats, Frankfurter Rundschau vom 04.09.2002, S. 2; dazu: Meißner, The International Criminal Court Controversy – An analysis of of the United States’ major objections against the Rome Statute (2005), S. 15; Ambos, Internationales Strafrecht (Fn. 7), S. 112, § 6, Rdn. 55.
[10] Fernández de Gurmendi, in: Lee, The International Criminal Court – Elements of Crimes and Rules of Procedure and Evidence (2001), 175, 176.
[11] Ambos, Internationales Strafrecht (Fn. 7), S. 262, § 8, Rdn. 10; Cárdenas, Die Zulässigkeitsprüfung vor dem Internationalen Strafgerichtshof – Zur Auslegung des Art. 17 IStGH-Statut unter besonderer Berücksichtigung von Amnestien und Wahrheitskommissionen (2005) S. 28; Wilmshurst, in: Lee, The International Criminal Court (Fn. 10), 127; Schabas, Introduction to the International Criminal Court, 2. Aufl. (2004), S. 196.
[12] Ambos, Internationales Strafrecht (Fn. 7), § 8, Rdn. 10; Kreß, in Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen: Die für die Rechtsbeziehungen der Bundesrepublik Deutschland mit dem Ausland in Strafsachen maßgeblichen Bestimmungen, 2. Aufl., 60. Nachlieferung (2003), Vor III 26, Rdn. 18; Fernández de Gurmendi, in: Lee, The International Criminal Court (Fn. 10), 175, 180.
[13] Ambos, Internationales Strafrecht (Fn. 7), § 8, Rdn. 10; Kreß, in: Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen (Fn. 12), Vor III 26, Rdn. 18.
[14] Satzung der Vereinten Nationen.
[15] Ambos NJW 1998, 3743, 3744; Hecker, Europäisches Strafrecht, 2. Aufl. (2007), § 2, Rn. 88.
[16] ICTY Appeals Chamber, Tadíc, Urt. vom 02.10.1995, para. 28 ff., http://www.un.org/icty/tadic/appeal/decision-e/51002.htm; Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht: Strafanwendungsrecht, europäisches Straf- und Strafverfahrensrecht, Völkerstrafrecht, 2. Aufl. (2008), § 12, Rdn. 27f.
[17] Präsident Al Bashir zitiert in der FAZ Nr. 164 vom 16.07.08, S. 5.
[18] S/RES/1593 (2005), http://www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions05.htm (zuletzt abgerufen am 21.07.2008).
[19] Ambos, Internationales Strafrecht (Fn. 7), § 6, Rdn. 57.
[20] Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General, http://www.un.org/News/dh/sudan/com_inq_darfur.pdf (zuletzt abgerufen am: 21.07.2008).
[21] Zitiert nach SZ, http://www.sueddeutsche.de/ausland/artikel/298/185712/ (Erscheinungsdatum: 14.07.08/ zuletzt abgerufen am: 17.07.08).
[22] Bruer-Schäfer, Der Internationale Strafgerichtshof – Die Internationale Strafgerichtsbarkeit im Spannungsfeld von Recht und Politik (2001), S. 241.
[23] Bruer-Schäfer, Der Internationale Strafgerichtshof (Fn. 22), S. 241.
[24] Bruer-Schäfer, Der Internationale Strafgerichtshof (Fn. 22), S. 241.
[25] Schomburg/Nemitz, in: Schomburg/Lagodny/Gleß/ Hackner, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen – International Cooperation in Criminal Matters, Kommentar zum Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, 4. Aufl. (2006), S. 1728, VI, Rdn. 18ff.
[26] Ambos , Internationales Strafrecht (Fn. 7), § 8, Rdn. 15; Delmas-Marty, JICJ 2006, S. 2 (4); Hoffmeister/ Knoke ZaöRV 1999, 785, 797; Schabas, Introduction to the International Criminal Court (Fn. 11), S. 85.
[27] Ambos NJW 1998, 3743, 3744.
[29] Ausnahme: § 220a StGB a. F. (Völkermord).
[30] Hecker, Europäisches Strafrecht (Fn. 15), § 2 Rdn. 92; Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht (Fn. 16), § 16 Rdn. 7ff.
[31] Hecker , Europäisches Strafrecht (Fn. 15), § 2 Rdn. 92; Engelhart JURA 2004, 734, 742; Blanke/Molitor, Archiv des Völkerrechts 2001, 143, 165; Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht (Fn. 16), § 16, Rdn. 12.
[32] Hecker, Europäisches Strafrecht (Fn. 15), § 2 Rdn. 89; Engelhart, JURA 2004, 734, 742; Blanke/Molitor Archiv des Völkerrechts 2001, 143, 165; Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht (Fn. 16), § 16, Rdn. 12.
[33] Kaul ZIS 2007, 494; Ambos NJW 1998, 3743, 3744.
[34] Hecker, Europäisches Strafrecht (Fn. 15), § 2 Rdn. 89; Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht (Fn. 16), § 13 Rdn. 17f.
[35] Hecker , Europäisches Strafrecht (Fn. 15), § 2 Rdn. 89; teilweise wird dabei auch von Kompetenz-Kompetenz gesprochen, da der IStGH insoweit die Kompetenz hat, über seine eigene Kompetenz zu entscheiden, z. B. Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht (Fn. 16), § 13 Rdn. 21.
[36] Rubin, New York Times Magazin vom 2. April 2006, http://www.nytimes.com/2006/04/02/magazine/02darfur.html?ex=1144641600&en=58 (zuletzt abgerufen am: 21.07.2008).
[37] UN Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in Sudan Simar Samar, Pressekonferenz am 10. März 2008, http://www.unmis.org/english/2008Docs/PR05.pdf (zuletzt abgerufen am 21.07.2008.)
[38] Rubin, New York Times Magazin vom 2. April 2006 (Fn. 36).
[39] Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht – Bd. I/3, Die Formen des völkerrechtlichen Handelns. Die inhaltliche Ordnung der internationalen Gemeinschaft, 2. Aufl. 2002, S. 1147.
[40] Kreß, in: Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen (Fn. 12), Vor III 26, Rdn. 100; Röben Max Planck UNYB 2003, 513, 524.
[41] Moreno Ocampo in der Berliner Zeitung vom 01.06.06.
[42] Schoreit, in: Pfeiffer, Karlsruher Kommentar zur Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz, 5. Aufl. (2004), § 152 StPO, Rdn. 13; Beulke, in: Löwe-Rosenberg, Die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz, Band 5, 26. Aufl. (2008), § 152 StPO, Rdn. 10, 28, 33.
[43] Schröder, in: Vitzthum, Völkerrecht, 4. Aufl. (2007), S. 563, 7. Abschnitt, Rdn. 54.
[44] Wilhelmi IRP Nr. 24 (2004), 7, 17.
[45] Vgl. etwa Erwägungsgrund 5 der Präambel des RS.
[46] Wilhelmi IRP Nr. 24 (2004), 7, 48.
[47] Kreß, in: Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen (Fn. 12), Vor III 26, Rdn. 101; Röben Max Planck UNYB 7 (2003), 513, 541.
[48] Kreß, in: Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen (Fn. 12), Vor III 26, Rdn. 101; Friman, in: Lee, The International Criminal Court (Fn. 10), S. 500; Bergsmo/Kruger , in: Triffterer, Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court – Observers’ Notes, Article by Article, 2. Aufl. (2008), Art. 53 RS, Rdn. 35; Turone, in: Cassese/Gaeta/Jones, The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, Vol. II (2002), 1137, 1157.
[49] Fourmy, in: Cassese/Gaeta/Jones, The Rome Statute of the International Criminal Court (Fn. 48), 1207, 1217.
[50] Kreß, in: Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen (Fn. 12), Vor III 26, Rdn. 101.
[51] Bergsmo/Kruger, in: Triffterer, Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court (Fn. 49), Art. 53 RS, Rdn. 35.
[52] Wilhelmi IRP Nr. 24 (2004), 7, 17.
[53] Cárdenas, Die Zulässigkeitsprüfung vor dem Internationalen Strafgerichtshof (Fn. 11), S. 30; Turone, in: Cassese/Gaeta/ Jones, The Rome Statute of the International Criminal Court (Fn. 48), 1137, 1157; Fourmy, in: Cassese/Gaeta/ Jones, The Rome Statute of the International Criminal Court (Fn. 48), 1207, 1217; Friman, in: Lee, The International Criminal Court (Fn. 10), S. 500.
[54] Wilhelmi IRP Nr. 24 (2004), 7, 49.
[55] Hoffmeister/Knoke ZaöRV 1999, 785, 803.
[56] Siehe unten VI 2.
[57] Der Sicherheitsrat ist nicht anfechtungsberechtigt, da ihm das wesentlich wirkungsvollere Instrumentarium des Art. 16 RS zur Verfügung steht.
[58] Schoreit, in: Pfeiffer, Karlsruher Kommentar zur Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz (Fn. 42), § 151 StPO, Rdn. 6; Beulke, in: Löwe-Rosenberg, Die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz (Fn. 42), § 151 StPO, Rdn. 12.
[59] Hoffmeister/Knoke ZaöRV 1999, 785, 800.
[60] Hall, in: Triffterer, Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court (Fn. 48), Art. 19 RS, Rdn. 3.
[61] Hall, in: Triffterer, Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court (Fn. 48), Art. 19 RS, Rdn. 3.
[62] FAZ Nr. 164 vom 16.07.2008, S. 5.
[63] Kreß, in: Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen (Fn. 12), Vor III 26, Rdn. 21.
[64] Fixson, in: Kirsch, Internationale Strafgerichtshöfe (2005), 207, 218.
[65] Heselhaus ZaöRV 2002, 907, 910; Herbst EuGRZ 2002, 581, 585; Fixson, in: Kirsch, Internationale Strafgerichtshöfe (Fn. 64), 207, 220.
[66] Heselhaus ZaöRV 2002, S. 907, 910; Fixson, in: Kirsch, Internationale Strafgerichtshöfe (Fn. 64), 207, 220.
[67] Dazu: Fritsche, in: Frowein/Scharioth/Winkelmann, Festschrift für Tono Eitel – Verhandeln für den Frieden: Liber Amicorum Tono Eitel – Negotiating for peace (2003), 107; Heselhaus ZaöRV 2003, 907-940; Deen-Racsmány NILR 2002, 353.
[68] Theissen Blätter für deutsche und internationale Politik 8/2004, 915.
[69] Deen-Racsmány NILR 2002, 353, 377.
[70] Kreß Blätter für deutsche und internationale Politik 9/2002, 1087, 1095.
[71] Heselhaus ZaöRV 2003, 907, 923.
[72] Schabas, Introduction to the International Criminal Court (Fn. 11), S. 84; Wagner Max Planck UNYB 7 (2003), 409, 498.
[73] Fritsche, in: Frowein/Scharioth/Winkelmann, Festschrift für Tono Eitel (Fn. 67), 107, 115; Heselhaus ZaöRV 2003, 907 921f.; Fixson , in: Kirsch, Internationale Strafgerichtshöfe (Fn. 64), 207, 218; Kreß , in: Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen (Fn. 12), Vor III 26, Rdn. 21; Deen-Racsmány NILR 2002, 353, 363f.
[74] Fixson, in: Kirsch, Internationale Strafgerichtshöfe (Fn. 64), 207, 219, Zimmermann/Scheel Vereinte Nationen 4/2002, 137, 142.
[75] Kreß, in: Grützner/Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen (Fn. 12), Vor III 26, Rdn. 21.
[76] Heselhaus ZaöRV 2003, 907, 923.
[77] Hobe/Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, 8. Aufl. (2004), S. 325, 8. Abschnitt, Rdn. 44; Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl. (2004), S. 1113, § 60, Rdn. 14; Stein/v. Buttlar, Völkerrecht, 11. Aufl. (2005), Rdn. 857ff.
[78] Ambos , Süddeutsche Zeitung vom 16.07.2002, S. 13; Kreß/Wannek, in: Kirsch, Internationale Strafgerichtshöfe (Fn. 64), 231, 239.
[79] Washington Post vom 15.07.2008, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/07/14/AR2008071400112.html (zuletzt abgerufen am 17.07.2008).
[80] Weber/Tull SWP-Aktuell 65 (7/2008), 1, 3; Böhm, Die Zeit Nr. 30 vom 17. Juli 2008, S. 5.
[81] Vgl. Weber/Tull SWP-Aktuell 65 (7/2008), 1, 4.