HRRS-Nummer: HRRS 2015 Nr. 1007
Bearbeiter: Christoph Henckel/Karsten Gaede
Zitiervorschlag: EuGH, C-104/14, Beschluss v. 18.09.2015, HRRS 2015 Nr. 1007
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 101 AEUV, 107 AEUV und 119 AEUV sowie des Art. 158 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (ABl. L 347, S. 1).
2 Es ergeht im Rahmen eines Strafverfahrens gegen Herrn Taricco, Herrn Filippi, Frau Leonetti, Herrn Spagnolo, Herrn Salvoni, Herrn Spaccavento und Herrn Anakiev (im Folgenden zusammen: Angeschuldigte) wegen des Vorwurfs, eine Vereinigung zur Begehung verschiedener Mehrwertsteuerdelikte gegründet und organisiert zu haben.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3 Art. 325 AEUV sieht vor:
„(1) Die Union und die Mitgliedstaaten bekämpfen Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen mit Maßnahmen nach diesem Artikel, die abschreckend sind und in den Mitgliedstaaten sowie in den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union einen effektiven Schutz bewirken.
(2) Zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten, ergreifen die Mitgliedstaaten die gleichen Maßnahmen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten.
…“
Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften
4 Nach der Präambel des am 26. Juli 1995 in Luxemburg unterzeichneten Übereinkommens aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 316, S. 48, im Folgenden: SFI-Übereinkommen) sind die Vertragsparteien dieses Übereinkommens, die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, sowohl davon überzeugt, dass „der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften es erfordert, betrügerische Handlungen zum Nachteil dieser Interessen strafrechtlich zu verfolgen“, als auch „von der Notwendigkeit, derartige Handlungen als Straftaten zu umschreiben und durch wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen - unbeschadet der Verhängung andersartiger Sanktionen in geeigneten Fällen - ahnden zu können und zumindest in schweren Fällen mit Freiheitsstrafen zu bedrohen“.
5 Art. 1 Abs. 1 des SFI-Übereinkommens bestimmt:
„Für die Zwecke dieses Übereinkommens umfasst der Tatbestand des Betrugs zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften
…
b) im Zusammenhang mit Einnahmen jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend
- die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, dass Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet werden, rechtswidrig vermindert werden;
…“
6 Art. 2 Abs. 1 dieses Übereinkommens sieht vor:
„Jeder Mitgliedstaat trifft die erforderlichen Maßnahmen um sicherzustellen, dass die in Artikel 1 genannten Handlungen sowie die Beteiligungen an den Handlungen im Sinne von Artikel 1 Absatz 1, die Anstiftung dazu oder der Versuch solcher Handlungen durch wirksame, angemessene und abschreckende Strafen geahndet werden können, die zumindest in schweren Betrugsfällen auch Freiheitsstrafen umfassen, die zu einer Auslieferung führen können; als schwerer Betrug gilt jeder Betrug, der einen in jedem Mitgliedstaat festzusetzenden Mindestbetrag zum Gegenstand hat. Dieser Mindestbetrag darf 50 000 [Euro] nicht überschreiten.“
Richtlinie 2006/112
7 Art. 131 der Richtlinie 2006/112 bestimmt:
„Die Steuerbefreiungen der Kapitel 2 bis 9 [des Titels IX der Richtlinie 2006/112] werden unbeschadet sonstiger Gemeinschaftsvorschriften und unter den Bedingungen angewandt, die die Mitgliedstaaten zur Gewährleistung einer korrekten und einfachen Anwendung dieser Befreiungen und zur Verhinderung von Steuerhinterziehung, Steuerumgehung oder Missbrauch festlegen.“
8 Art. 138 Abs. 1 dieser Richtlinie sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten befreien die Lieferungen von Gegenständen, die durch den Verkäufer, den Erwerber oder für ihre Rechnung nach Orten außerhalb ihres jeweiligen Gebiets, aber innerhalb der Gemeinschaft versandt oder befördert werden von der Steuer, wenn diese Lieferung an einen anderen Steuerpflichtigen oder an eine nichtsteuerpflichtige juristische Person bewirkt wird, der/die als solche/r in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Beginns der Versendung oder Beförderung der Gegenstände handelt.“
9 Art. 158 der Richtlinie bestimmt:
„(1) … [D]ie Mitgliedstaaten [können] eine Regelung für andere Lager als Zolllager in folgenden Fällen vorsehen:
a) sofern die Gegenstände für Tax-free-Verkaufsstellen … bestimmt sind …;
…
(2) Mitgliedstaaten, die von der in Absatz 1 Buchstabe a vorgesehenen Möglichkeit der Steuerbefreiung Gebrauch machen, treffen die erforderlichen Maßnahmen, um eine korrekte und einfache Anwendung dieser Befreiung zu gewährleisten und Steuerhinterziehung, Steuerumgehung oder Missbrauch zu verhindern.
…“
Beschluss 2007/436/EG
10 In Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses 2007/436/EG, Euratom des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 163, S. 17) heißt es:
„Folgende Einnahmen stellen in den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union einzusetzende Eigenmittel dar:
…
b) … Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Satzes auf die nach Gemeinschaftsvorschriften bestimmte einheitliche MwSt.-Eigenmittelbemessungsgrundlage eines jeden Mitgliedstaats ergeben. …“
Italienisches Recht
11 Der die strafrechtliche Verjährung betreffende Art. 157 des Codice penale (Strafgesetzbuch) in der durch das Gesetz Nr. 251 vom 5. Dezember 2005 (GURI Nr. 285 vom 7. Dezember 2005) geänderten Fassung (im Folgenden: Codice penale) sieht vor:
„Eine Straftat verjährt innerhalb einer Frist, die dem Höchstmaß der in der Strafvorschrift für diese Tat vorgesehenen Strafe entspricht; unabhängig davon beträgt die Verjährungsfrist bei Verbrechen mindestens sechs Jahre und bei Vergehen mindestens vier Jahre, selbst wenn diese nur mit einer Geldbuße bestraft werden können.
…“
12 Art. 158 des Codice penale legt den Beginn der Verjährungsfrist wie folgt fest:
„Die Verjährungsfrist beginnt mit dem Tag, an dem die Straftat vollendet ist, bei dem Versuch einer Straftat oder bei einem Dauerdelikt an dem Tag, an dem die Handlung des Täters bzw. die Fortdauer beendet ist.
…“
13 In Art. 159 des Codice penale heißt es bezüglich der Regeln über das Ruhen der Verjährung:
„Die Verjährung ruht in allen Fällen, in denen das Ruhen des Verfahrens, des Strafprozesses oder der für die Untersuchungshaft vorgesehenen Frist durch eine spezielle gesetzliche Bestimmung vorgesehen ist, sowie in folgenden Fällen:
1) Genehmigung der Strafverfolgung;
2) Verweisung der Sache an ein anderes Gericht;
3) Ruhen des Verfahrens oder des Strafprozesses aus Gründen der Verhinderung der Parteien und der Verteidiger oder auf Antrag des Angeklagten oder seines Verteidigers. …
…
Die Verjährung beginnt an dem Tag weiterzulaufen, an dem der Grund für das Ruhen entfällt.“
14 Art. 160 des Codice penale, der die Unterbrechung der Verjährung regelt, bestimmt:
„Die Verjährung wird durch das Strafurteil oder den Strafbefehl unterbrochen.
Der Beschluss über persönliche Sicherungsmaßnahmen … [und] die Entscheidung über die Anberaumung einer Vorverhandlung … unterbrechen die Verjährung ebenfalls.
Wenn sie unterbrochen worden ist, beginnt die Verjährungsfrist mit dem Tag der Unterbrechung von neuem. Wenn es mehrere Unterbrechungshandlungen gibt, beginnt die Verjährungsfrist mit der letzten dieser Handlungen; die in Art. 157 genannten Fristen können sich jedoch außer für die in Art. 51 Abs. 3a und 3c des Codice di procedura penale (Strafprozessordnung) genannten Straftaten in keinem Fall über die in Art. 161 Abs. 2 vorgesehenen Fristen hinaus verlängern.“
15 In Art. 161 des Codice penale, der die Wirkungen des Ruhens und der Unterbrechung der Verjährung betrifft, heißt es:
„Das Ruhen und die Unterbrechung der Verjährung haben Auswirkungen auf alle, die die Straftat begangen haben.
Mit Ausnahme der Verfolgung von Straftaten gemäß Art. 51 Abs. 3a und 3c des Codice di procedura penale kann die Unterbrechung der Verjährung eine Verlängerung von höchstens einem Viertel der Verjährungsfrist … nach sich ziehen.“
16 Nach Art. 416 des Codice penale werden die Drahtzieher einer Vereinigung, die die Begehung von Straftaten zum Ziel hat, mit Freiheitsstrafe bis zu sieben Jahren bestraft. Wer sich an einer solchen Vereinigung nur als Mitglied beteiligt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren bestraft.
17 Gemäß Art. 2 des Decreto legislativo n. 74, Nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto (gesetzesvertretendes Dekret Nr. 74 vom 10. März 2000 über die Neuregelung der Straftaten im Bereich der Einkommen- und der Mehrwertsteuer) vom 10. März 2000 (GURI Nr. 76 vom 31. März 2000, im Folgenden: Decreto legislativo Nr. 74/2000) wird die Abgabe einer betrügerischen Mehrwertsteuererklärung durch Gebrauch von Rechnungen oder sonstigen Unterlagen für inexistente Umsätze mit Freiheitsstrafe von einem Jahr und sechs Monaten bis zu sechs Jahren bestraft. Mit demselben Strafmaß wird gemäß Art. 8 des Decreto legislativo Nr. 74/2000 bedroht, wer falsche Rechnungen ausstellt, um Dritten die Hinterziehung der Mehrwertsteuer zu ermöglichen.
18 Den Angeschuldigten wird vor dem Tribunale di Cuneo (Italien) zur Last gelegt, in den Steuerjahren 2005 bis 2009 eine kriminelle Vereinigung gegründet und organisiert zu haben, um verschiedene Mehrwertsteuerdelikte zu begehen. Ihnen wird vorgeworfen, betrügerische rechtliche Konstruktionen in Form eines „Mehrwertsteuerkarussells“ geschaffen zu haben, die u. a. die Gründung von Scheingesellschaften und die Ausstellung falscher Unterlagen umfasst hätten, mittels deren sie Waren, hier Champagnerflaschen, mehrwertsteuerfrei erworben hätten. Durch dieses Vorgehen habe die Planet Srl (im Folgenden: Planet) über Waren zu einem geringeren als dem Marktpreis verfügen können. Diese habe sie an ihre Kunden weiterverkaufen und so den Markt verfälschen können.
19 Planet habe Rechnungen erhalten, die von diesen Scheingesellschaften für inexistente Umsätze ausgestellt worden seien. Diese Gesellschaften hätten jedoch keine Jahres-Mehrwertsteuererklärung abgegeben oder, falls doch, jedenfalls nicht die entsprechenden Zahlungen geleistet. Planet hingegen habe die von den Scheingesellschaften ausgestellten Rechnungen verbucht, indem sie zu Unrecht die darin enthaltene Mehrwertsteuer abgezogen und folglich betrügerische Jahres-Mehrwertsteuererklärungen abgegeben habe.
20 Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass das vorlegende Gericht nach mehreren Zwischenstreitigkeiten in dem bei ihm anhängigen Verfahren und der Zurückweisung der zahlreichen Einreden der Angeschuldigten im Rahmen der vor ihm abgehaltenen Vorverhandlung zum einen das Verfahren in Bezug auf einen der Angeschuldigten, Herrn Anakiev, einzustellen hat, da die fraglichen Straftaten ihm gegenüber verjährt seien. Zum anderen müsse es für die anderen Angeschuldigten das Hauptverfahren eröffnen und einen Termin für die Hauptverhandlung anberaumen.
21 Nach Angabe des vorlegenden Gerichts werden die den Angeschuldigten vorgeworfenen Straftaten gemäß den Art. 2 und 8 des Decreto legislativo Nr. 74/2000 mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Jahren bestraft. Hingegen werde das in Art. 416 des Codice penale vorgesehene Delikt der Bildung einer kriminellen Vereinigung, deren die Angeschuldigten ebenfalls für schuldig erklärt werden könnten, mit Freiheitsstrafe bis zu sieben Jahren für die Drahtzieher der Vereinigung und bis zu fünf Jahren für die einfachen Teilnehmer bestraft. Daraus ergebe sich für die Drahtzieher der kriminellen Vereinigung eine Verjährungsfrist von sieben Jahren, wohingegen sie für alle anderen sechs Jahre betrage. Die letzte fristunterbrechende Handlung sei die Entscheidung über die Anberaumung der Vorverhandlung gewesen.
22 Trotz der Unterbrechung der Verjährung könne deren Frist jedoch gemäß Art. 160 letzter Absatz in Verbindung mit Art. 161 des Codice penale (im Folgenden: fragliche nationale Bestimmungen) nicht über sieben Jahre und sechs Monate oder, für die Drahtzieher der kriminellen Vereinigung, über acht Jahre und neun Monate hinaus ab Begehung der Straftat verlängert werden. Es stehe fest, dass alle Straftaten, soweit sie noch nicht verjährt seien, spätestens am 8. Februar 2018 verjähren, d. h., bevor ein endgültiges Urteil gegen die Angeschuldigten erlassen werden könne. Diese Tatsache habe zur Folge, dass die Angeschuldigten - denen Mehrwertsteuerbetrug in Höhe mehrerer Millionen Euro zur Last gelegt werde - wegen des Ablaufs der Verjährungsfrist de facto straflos bleiben könnten.
23 Diese Folge sei jedoch wegen der Regel in Art. 160 letzter Absatz in Verbindung mit Art. 161 Abs. 2 des Codice penale vorhersehbar, die dadurch, dass sie nach einer Unterbrechung der Verjährung nur eine Verlängerung der Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel der ursprünglichen Dauer zulasse, in Wirklichkeit darauf hinauslaufe, die Verjährung in der Mehrzahl der Strafverfahren nicht zu unterbrechen.
24 Die Strafverfolgung von Steuerbetrug wie dem, dessen die Angeschuldigten angeklagt seien, erfordere in der Regel sehr komplexe Ermittlungen, so dass das Verfahren schon in der Ermittlungsphase viel Zeit beanspruche. Das Verfahren, alle Instanzen zusammengenommen, dauere so lange, dass bei dieser Art Verfahren in Italien die De-facto-Straffreiheit nicht die Ausnahme, sondern die Regel sei. Zudem sei es der italienischen Finanzverwaltung in der Regel unmöglich, den Betrag der Steuern, die Gegenstand der betreffenden Straftat gewesen seien, zurückzuerlangen.
25 In diesem Zusammenhang ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass die fraglichen nationalen Bestimmungen seitens bestimmter in Italien ansässiger Wirtschaftsteilnehmer im Vergleich zu in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen mittelbar einen unlauteren Wettbewerb zuließen und somit gegen Art. 101 AEUV verstießen. Zudem könnten diese Bestimmungen manche Unternehmen unter Verstoß gegen Art. 107 AEUV begünstigen. Ferner begründeten diese Bestimmungen de facto eine in Art. 158 Abs. 2 der Richtlinie 2006/112 nicht vorgesehene Steuerbefreiung. Schließlich verstoße die Straffreiheit, in deren Genuss die Betrüger de facto kämen, gegen den in Art. 119 AEUV genannten richtungweisenden Grundsatz, wonach die Mitgliedstaaten auf gesunde öffentliche Finanzen zu achten hätten.
26 Das vorlegende Gericht ist jedoch der Ansicht, dass es möglich sei, die wirksame Anwendung des Unionsrechts in Italien sicherzustellen, wenn ihm gestattet sei, die fraglichen nationalen Bestimmungen unangewendet zu lassen.
27 Unter diesen Umständen hat das Tribunale di Cuneo beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist mit Art. 160 letzter Absatz des Codice penale, soweit damit eine Verlängerung der Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel nach Eintritt einer Unterbrechung vorgesehen und somit die Verjährung der Straftaten trotz zeitnaher Ermittlungs- und Strafverfahren mit der Folge der Straffreiheit ermöglicht wird, die in Art. 101 AEUV enthaltene Vorschrift zum Schutz des Wettbewerbs verletzt worden?
2. Hat die Italienische Republik mit Art. 160 letzter Absatz des Codice penale, soweit damit eine Verlängerung der Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel nach Eintritt einer Unterbrechung vorgesehen wird und somit die von unredlichen Wirtschaftsteilnehmern begangenen Straftaten strafrechtlich folgenlos bleiben, eine nach Art. 107 AEUV verbotene Form der Beihilfe eingeführt?
3. Hat die Italienische Republik mit Art. 160 letzter Absatz des Codice penale, soweit damit eine Verlängerung der Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel nach Eintritt einer Unterbrechung vorgesehen und somit demjenigen, der die Richtlinie 2006/112 instrumentalisiert, Straffreiheit verschafft wird, den in Art. 158 dieser Richtlinie abschließend aufgeführten Steuerbefreiungen zu Unrecht eine weitere Befreiung hinzugefügt?
4. Ist mit Art. 160 letzter Absatz des Codice penale, soweit damit eine Verlängerung der Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel nach Eintritt einer Unterbrechung vorgesehen und somit auf die Bestrafung von Verhaltensweisen verzichtet wird, durch die dem Staat Ressourcen entzogen werden, die auch zur Erfüllung der Verpflichtungen gegenüber der Europäischen Union notwendig sind, der in Art. 119 AEUV verankerte Grundsatz der gesunden Finanzen verletzt worden?
Zur Zulässigkeit der Fragen
28 Herr Anakiev, die italienische und die deutsche Regierung halten die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen für unzulässig. Hierzu trägt Herr Anakiev vor, dass die Bestimmungen des nationalen Rechts zur Festlegung der Verjährungsregeln für Steuerdelikte vor Kurzem geändert worden seien, so dass die Ausführungen des vorlegenden Gerichts einer Grundlage entbehrten. Die italienische und die deutsche Regierung sind im Wesentlichen der Ansicht, dass die vom vorlegenden Gericht gestellten Auslegungsfragen rein abstrakt oder hypothetisch seien und in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens stünden.
29 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs im Rahmen der durch Art. 267 AEUV geschaffenen Zusammenarbeit zwischen ihm und den nationalen Gerichten allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, ist, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über die ihm vorgelegten Fragen zu befinden, wenn sie die Auslegung des Unionsrechts betreffen (vgl. u. a. Urteil Banco Privado Português und Massa Insolvente do Banco Privado Português, C 667/13, EU:C:2015:151, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30 Folglich spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen zum Unionsrecht. Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (vgl. u. a. Urteil Halaf, C 528/11, EU:C:2013:342, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31 Wie die Generalanwältin in den Nrn. 45 ff. ihrer Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, sind jedoch die Voraussetzungen, die den Gerichtshof veranlassen können, eine Entscheidung über die Vorlagefragen abzulehnen, im vorliegenden Fall offensichtlich nicht erfüllt. Die in der Vorlageentscheidung enthaltenen Angaben ermöglichen dem Gerichtshof nämlich, dem vorlegenden Gericht zweckdienliche Antworten zu geben. Außerdem ermöglichen diese Angaben den in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union bezeichneten Beteiligten, sich sachdienlich zu äußern.
32 Ferner geht aus der Vorlageentscheidung eindeutig hervor, dass die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen keineswegs hypothetisch sind und ein Zusammenhang mit der Realität des Ausgangsrechtsstreits erwiesen ist, da diese Fragen die Auslegung mehrerer Bestimmungen des Unionsrechts betreffen, die das vorlegende Gericht für die nächste von ihm im Ausgangsverfahren zu erlassende Entscheidung - konkret in Bezug auf die Eröffnung des Hauptverfahrens gegenüber den Angeschuldigten - für maßgebend hält.
33 Vor diesem Hintergrund ist das Vorabentscheidungsersuchen für zulässig zu erklären.
Zur dritten Frage
34 Mit seiner dritten Frage, die zuerst zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen zum einen wissen, ob eine nationale Verjährungsregelung für Straftaten wie die der fraglichen nationalen Bestimmungen, die zu der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit vorsah, dass eine Unterbrechungshandlung im Rahmen der Strafverfolgung von Mehrwertsteuerdelikten die Wirkung hatte, die Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel ihrer ursprünglichen Dauer zu verlängern, so dass die verfolgten Personen in den Genuss einer De-facto-Straffreiheit kommen konnten, darauf hinausläuft, einen von Art. 158 der Richtlinie 2006/112 nicht vorgesehenen Fall der Befreiung von der Mehrwertsteuer einzuführen. Falls diese Frage bejaht wird, möchte das vorlegende Gericht zum anderen wissen, ob es diese Bestimmungen unangewendet lassen kann.
Zur Vereinbarkeit einer nationalen Regelung wie derjenigen der fraglichen nationalen Bestimmungen mit dem Unionsrecht
35 Vorab ist zu bemerken, dass die dritte Frage zwar auf Art. 158 der Richtlinie 2006/112 Bezug nimmt, aus den Gründen der Vorlageentscheidung aber eindeutig hervorgeht, dass das vorlegende Gericht damit im Wesentlichen wissen möchte, ob eine nationale Regelung wie die der fraglichen Bestimmungen nicht darauf hinausläuft, die wirksame Bekämpfung von Mehrwertsteuerbetrug im betreffenden Mitgliedstaat in einer Art und Weise zu behindern, die mit der Richtlinie 2006/112 sowie allgemeiner mit dem Unionsrecht unvereinbar ist.
36 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass in Bezug auf die Mehrwertsteuer aus der Richtlinie 2006/112 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV hervorgeht, dass die Mitgliedstaaten nicht nur allgemein verpflichtet sind, alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die geeignet sind, die Erhebung der gesamten in ihren jeweiligen Hoheitsgebieten geschuldeten Mehrwertsteuer zu gewährleisten, sondern auch den Betrug bekämpfen müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil Åkerberg Fransson, C 617/10, EU:C:2013:105, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37 Außerdem sind die Mitgliedstaaten nach Art. 325 AEUV verpflichtet, rechtswidrige Handlungen, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten, mit abschreckenden und wirksamen Maßnahmen zu bekämpfen. Insbesondere müssen sie nach dieser Vorschrift zur Bekämpfung von Betrug, der sich gegen die finanziellen Interessen der Union richtet, die gleichen Maßnahmen ergreifen wie zur Bekämpfung von Betrug, der sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richtet (vgl. Urteil Åkerberg Fransson, C 617/10, EU:C:2013:105, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38 Da die Eigenmittel der Union gemäß dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Buchst. b des Beschlusses 2007/436 u. a. die Einnahmen umfassen, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Satzes auf die nach den Unionsvorschriften bestimmte einheitliche Mehrwertsteuer-Eigenmittelbemessungsgrundlage ergeben, hat der Gerichtshof insoweit festgestellt, dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Erhebung der Mehrwertsteuereinnahmen unter Beachtung des einschlägigen Unionsrechts und der Zurverfügungstellung entsprechender Mehrwertsteuermittel für den Haushalt der Union besteht, weil jedes Versäumnis bei der Erhebung Ersterer potenziell zu einer Verringerung Letzterer führt (vgl. Urteil Åkerberg Fransson, C 617/10, EU:C:2013:105, Rn. 26).
39 Auch wenn zwar die Mitgliedstaaten die anwendbaren Sanktionen - bei denen es sich um verwaltungsrechtliche oder strafrechtliche Sanktionen oder um eine Kombination der beiden handeln kann - frei wählen können, um die Erhebung der Einnahmen aus der Mehrwertsteuer in ihrer Gesamtheit und damit den Schutz der finanziellen Interessen der Union gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 2006/112 und Art. 325 AEUV zu gewährleisten (vgl. in diesem Sinne Urteil Åkerberg Fransson, C 617/10, EU:C:2013:105, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung), so können strafrechtliche Sanktionen doch unerlässlich sein, um bestimmte Fälle von schwerem Mehrwertsteuerbetrug wirksam und abschreckend zu bekämpfen.
40 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 1 des SFI-Übereinkommens die erforderlichen Maßnahmen treffen müssen, damit die Handlungen, die einen Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union begründen, durch wirksame, angemessene und abschreckende Strafen geahndet werden können, die zumindest in schweren Betrugsfällen auch Freiheitsstrafen umfassen.
41 Der Begriff „Betrug“ wird in Art. 1 des SFI-Übereinkommens definiert als „jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend … die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, dass Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der [Union] oder aus den Haushalten, die von [der Union] oder in deren Auftrag verwaltet werden, rechtswidrig vermindert werden“. Er umfasst folglich die Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Satzes auf die nach den Unionsvorschriften bestimmte einheitliche Mehrwertsteuer-Eigenmittelbemessungsgrundlage ergeben. Diese Schlussfolgerung kann nicht durch die Tatsache in Frage gestellt werden, dass die Mehrwertsteuer nicht unmittelbar im Auftrag der Union erhoben wird, da Art. 1 des SFI-Übereinkommens gerade keine solche Voraussetzung vorsieht, die dem Ziel dieses Übereinkommens, den Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union möglichst wirksam zu bekämpfen, zuwiderliefe.
42 Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die nationale Regelung für die Delikte, die im Ausgangsverfahren verfolgt werden, nämlich u. a. die Bildung einer kriminellen Vereinigung, um Mehrwertsteuerdelikte sowie einen Mehrwertsteuerbetrug in Höhe von mehreren Millionen Euro zu begehen, strafrechtliche Sanktionen vorsieht. Es ist festzustellen, dass solche Delikte schwere Betrugsfälle zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union darstellen.
43 Aus einer Gesamtschau der Ausführungen in den Rn. 37 und 39 bis 41 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten darauf achten müssen, dass solche schweren Betrugsfälle durch Strafen geahndet werden können, die insbesondere wirksam und abschreckend sind. Außerdem müssen die insoweit ergriffenen Maßnahmen die gleichen sein, die die Mitgliedstaaten auch zur Bekämpfung von gleich schweren Betrugsfällen ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten.
44 Somit obliegt es dem nationalen Gericht, unter Beachtung aller relevanten rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu prüfen, ob die anwendbaren nationalen Bestimmungen erlauben, die schweren Betrugsfälle zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union wirksam und abschreckend zu ahnden.
45 Hierzu ist zu bemerken, dass weder das vorlegende Gericht noch die Beteiligten, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, in Frage gestellt haben, dass die von diesem Gericht angeführten strafrechtlichen Sanktionen, nämlich Freiheitsstrafe bis zu sieben Jahren, an sich abschreckend sind und dass es mit dem Unionsrecht vereinbar ist, dass im italienischen Strafrecht eine Verjährungsfrist für die Taten, die einen Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union begründen, vorgesehen ist.
46 Wie jedoch aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, haben die fraglichen nationalen Bestimmungen, indem sie für den Fall der Unterbrechung der Verjährung aus einem der in Art. 160 des Codice penale genannten Gründe eine Regel einführen, nach der die Verjährungsfrist in keinem Fall um mehr als ein Viertel ihrer ursprünglichen Dauer verlängert werden kann, in Anbetracht der Komplexität und der Länge der Strafverfahren bis zum Erlass eines endgültigen Urteils zur Folge, dass die zeitliche Wirkung eines Grundes für die Unterbrechung der Verjährung neutralisiert wird.
47 Falls das nationale Gericht zu dem Ergebnis kommt, dass die Anwendung der nationalen Bestimmungen über die Unterbrechung der Verjährung zur Folge haben sollte, dass in einer beträchtlichen Anzahl von Fällen Taten, die einen schweren Betrug begründen, nicht strafrechtlich geahndet werden, weil sie im Allgemeinen verjährt sind, bevor die vom Gesetz vorgesehene strafrechtliche Sanktion durch eine endgültige gerichtliche Entscheidung verhängt werden kann, wäre festzustellen, dass die vom nationalen Recht vorgesehenen Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen in diesem Bereich nicht als wirksam und abschreckend angesehen werden können, was mit Art. 325 Abs. 1 AEUV, mit Art. 2 Abs. 1 des SFI-Übereinkommens und mit der Richtlinie 2006/112 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV unvereinbar wäre.
48 Überdies wird es Aufgabe des nationalen Gerichts sein, zu prüfen, ob die fraglichen nationalen Bestimmungen in gleicher Weise auf die Fälle von Mehrwertsteuerbetrug wie auf die Betrugsfälle zum Nachteil allein der finanziellen Interessen der Italienischen Republik anwendbar sind, wie es Art. 325 Abs. 2 AEUV verlangt. Dies wäre insbesondere nicht der Fall, wenn Art. 161 Abs. 2 des Codice penale für Taten vergleichbarer Art und Schwere, die sich gegen die finanziellen Interessen der Italienischen Republik richten, längere Verjährungsfristen festlegen würde. Wie jedoch die Europäische Kommission in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausgeführt hat und vorbehaltlich der Überprüfung durch das nationale Gericht, sieht das italienische Recht insbesondere keine absolute Verjährungsfrist für die Straftat des Zusammenschlusses zur Begehung von Delikten auf dem Gebiet der Verbrauchsteuern auf Tabakerzeugnisse vor.
Zu den Folgen einer etwaigen Unvereinbarkeit der fraglichen nationalen Bestimmungen mit dem Unionsrecht und zur Rolle des nationalen Gerichts
49 Falls das nationale Gericht zu dem Ergebnis kommen sollte, dass die fraglichen nationalen Bestimmungen dem Erfordernis des Unionsrechts bezüglich des wirksamen und abschreckenden Charakters der Maßnahmen zur Bekämpfung von Mehrwertsteuerbetrug nicht genügen, wäre es gehalten, die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten, indem es erforderlichenfalls diese Bestimmungen unangewendet ließe und so die in Rn. 46 des vorliegenden Urteils festgestellte Folge behöbe, ohne dass es die vorherige Beseitigung dieser Bestimmungen auf gesetzgeberischem Wege oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müsste (vgl. in diesem Sinne Urteile Berlusconi u. a., C 387/02, C 391/02 und C 403/02, EU:C:2005:270, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie Kücükdeveci, C 555/07, EU:C:2010:21, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).
50 Hierzu ist hervorzuheben, dass die Pflicht der Mitgliedstaaten, rechtswidrige Handlungen, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten, mit abschreckenden und wirksamen Maßnahmen zu bekämpfen, sowie ihre Pflicht, zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen diese Interessen richten, die gleichen Maßnahmen zu ergreifen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten, Pflichten sind, die u. a. vom Primärrecht der Union, namentlich Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV, auferlegt werden.
51 Diese Bestimmungen des Primärrechts der Union erlegen den Mitgliedstaaten eine genaue Ergebnispflicht auf, die im Hinblick auf die Anwendung der dort aufgestellten Regel (siehe oben, Rn. 50) an keine Bedingung geknüpft ist.
52 Die Bestimmungen des Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV haben daher gemäß dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts in ihrem Verhältnis zum innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten zur Folge, dass allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden nationalen Rechts ohne Weiteres unanwendbar wird (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil ANAFE, C 606/10, EU:C:2012:348, Rn. 73 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53 Es ist hinzuzufügen, dass das nationale Gericht, sollte es entscheiden, die fraglichen nationalen Bestimmungen unangewendet zu lassen, auch darauf achten muss, dass die Grundrechte der betreffenden Personen beachtet werden. Gegen Letztere könnten nämlich dann Sanktionen verhängt werden, denen sie aller Wahrscheinlichkeit nach entgangen wären, wenn diese Bestimmungen des nationalen Rechts angewendet worden wären.
54 In diesem Zusammenhang haben mehrere Beteiligte, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, auf Art. 49 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verwiesen, der die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen festschreibt, nach denen niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden darf, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar war.
55 Allerdings hätte vorbehaltlich der Prüfung durch das nationale Gericht die Nichtanwendung der fraglichen nationalen Bestimmungen nur zur Folge, dass die allgemeine Verjährungsfrist im Rahmen eines anhängigen Strafverfahrens nicht verkürzt wird, dass eine wirksame Verfolgung der strafbaren Handlung ermöglicht wird und dass gegebenenfalls sichergestellt wird, dass mit Sanktionen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union bzw. der Italienischen Republik gleich verfahren wird. Eine solche Nichtanwendung des nationalen Rechts würde die Rechte der Angeschuldigten, wie sie von Art. 49 der Charta gewährleistet werden, nicht verletzen.
56 Es würde sich nämlich daraus weder eine Verurteilung der Angeschuldigten für eine Handlung oder Unterlassung, die im Zeitpunkt ihrer Begehung nach nationalem Recht nicht strafbar war (vgl. entsprechend Urteil Niselli, C 457/02, EU:C:2004:707, Rn. 30), noch die Anwendung einer Sanktion ergeben, die zu diesem Zeitpunkt von diesem Recht nicht vorgesehen war. Die den Angeschuldigten im Ausgangsverfahren vorgeworfenen Taten begründeten vielmehr im Zeitpunkt ihrer Begehung dieselbe Straftat und waren mit denselben strafrechtlichen Sanktionen bewehrt wie denjenigen, die gegenwärtig vorgesehen sind.
57 Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu Art. 7 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, in dem Rechte verankert sind, die den von Art. 49 der Charta gewährleisteten entsprechen, bestätigt dieses Ergebnis. Danach führen nämlich die Verlängerung der Verjährungsfrist und ihre unmittelbare Anwendung zu keiner Beeinträchtigung der von Art. 7 dieser Konvention gewährleisteten Rechte, da diese Bestimmung nicht so ausgelegt werden kann, dass sie eine Verlängerung der Verjährungsfristen verhindert, wenn die vorgeworfenen Taten nie verjährt sind (vgl. in diesem Sinne EGMR, Coëme u. a./Belgien, Nrn. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 und 33210/96, § 149, ECHR 2000 VII, Scoppola/Italien (Nr. 2) [GC], Nr. 10249/03, § 110 und die dort angeführte Rechtsprechung, 17. September 2009, und OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos/Russland, Nr. 14902/04, §§ 563, 564 und 570 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, 20. September 2011).
58 Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass eine nationale Verjährungsregelung für Straftaten wie die der fraglichen nationalen Bestimmungen, die zu der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit vorsah, dass eine Unterbrechungshandlung im Rahmen der Strafverfolgung von schwerem Mehrwertsteuerbetrug die Wirkung hat, die Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel ihrer ursprünglichen Dauer zu verlängern, die den Mitgliedstaaten durch Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV auferlegten Verpflichtungen beeinträchtigen kann, falls diese nationale Regelung die Verhängung von wirksamen und abschreckenden Sanktionen in einer beträchtlichen Anzahl von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten schweren Betrugsfällen verhindern oder für die Betrugsfälle zum Nachteil der finanziellen Interessen des betreffenden Mitgliedstaats längere Verjährungsfristen als für die Betrugsfälle zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union vorsehen sollte, was zu überprüfen Sache des nationalen Gerichts ist. Das nationale Gericht ist verpflichtet, Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV volle Wirkung zu verleihen, indem es erforderlichenfalls die Bestimmungen des nationalen Rechts unangewendet lässt, die die Wirkung hätten, den betreffenden Mitgliedstaat an der Erfüllung der ihm durch Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV auferlegten Verpflichtungen zu hindern.
Zur ersten, zur zweiten und zur vierten Frage
59 Mit seiner ersten, seiner zweiten und seiner vierten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob eine Verjährungsregelung für Mehrwertsteuerdelikte wie die der fraglichen nationalen Bestimmungen in ihrer für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung im Licht der Art. 101 AEUV, 107 AEUV und 119 AEUV beurteilt werden kann.
60 Was erstens Art. 101 AEUV anbelangt, verbietet dieser alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarkts bezwecken oder bewirken. Wie die Generalanwältin in Nr. 60 ihrer Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, wirkt sich allerdings eine womöglich mangelhafte Durchsetzung der innerstaatlichen Strafvorschriften auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer nicht notwendigerweise auf mögliche Kollusionen zwischen Unternehmen aus, die gegen Art. 101 AEUV in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen.
61 Zweitens ist in Bezug auf das Verbot staatlicher Beihilfen in Art. 107 AEUV darauf hinzuweisen, dass eine Maßnahme, mit der die staatlichen Stellen bestimmten Unternehmen eine steuerliche Vergünstigung gewähren, die zwar nicht mit der Übertragung staatlicher Mittel verbunden ist, aber die Begünstigten finanziell besser stellt als die übrigen Steuerpflichtigen, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV ist (vgl. u. a. Urteil P, C 6/12, EU:C:2013:525, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
62 Zwar kann der nicht wirksame und/oder nicht abschreckende Charakter der auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer vorgesehenen Sanktionen den betreffenden Unternehmen eventuell einen finanziellen Vorteil verschaffen, doch kann im vorliegenden Fall eine Anwendung von Art. 107 AEUV nicht in Frage kommen, da alle Transaktionen der Mehrwertsteuerregelung unterliegen und abgesehen von den Sonderfällen, in denen die Verjährungsregelung bestimmte Straftaten von strafrechtlichen Konsequenzen ausnehmen könnte, jedes Mehrwertsteuerdelikt strafrechtlich geahndet wird.
63 Was drittens Art. 119 AEUV betrifft, erwähnt diese Bestimmung in ihrem Abs. 3 als einen der richtungweisenden Grundsätze, die die Tätigkeit der Mitgliedstaaten im Rahmen der Einführung einer Wirtschafts- und Währungspolitik leiten sollen, den Grundsatz, wonach die Mitgliedstaaten darauf achten müssen, dass ihre öffentlichen Finanzen gesund sind.
64 Es ist jedoch festzustellen, dass die Frage, ob die in Rede stehenden Bestimmungen des nationalen Rechts, die zur Straffreiheit bestimmter Mehrwertsteuerdelikte führen können, mit diesem Grundsatz der gesunden öffentlichen Finanzen in Einklang stehen, nicht in den Anwendungsbereich von Art. 119 AEUV fällt, da ihr Zusammenhang mit dieser Pflicht der Mitgliedstaaten ein sehr mittelbarer ist.
65 Daher ist auf die erste, die zweite und die vierte Frage zu antworten, dass eine Verjährungsregelung für Mehrwertsteuerdelikte wie die der fraglichen nationalen Bestimmungen in ihrer für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung nicht im Licht der Art. 101 AEUV, 107 AEUV und 119 AEUV beurteilt werden kann.
66 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
1. Eine nationale Verjährungsregelung für Straftaten wie die des Art. 160 letzter Absatz in Verbindung mit Art. 161 des Codice penale in der Fassung des Gesetzes Nr. 251 vom 5. Dezember 2005, die zu der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit vorsah, dass eine Unterbrechungshandlung im Rahmen der Strafverfolgung von schwerem Mehrwertsteuerbetrug die Wirkung hat, die Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel ihrer ursprünglichen Dauer zu verlängern, kann die den Mitgliedstaaten durch Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV auferlegten Verpflichtungen beeinträchtigen, falls diese nationale Regelung die Verhängung von wirksamen und abschreckenden Sanktionen in einer beträchtlichen Anzahl von gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichteten schweren Betrugsfällen verhindern oder für die Betrugsfälle zum Nachteil der finanziellen Interessen des betreffenden Mitgliedstaats längere Verjährungsfristen als für die Betrugsfälle zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Union vorsehen sollte, was zu überprüfen Sache des nationalen Gerichts ist. Das nationale Gericht ist verpflichtet, Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV volle Wirkung zu verleihen, indem es erforderlichenfalls die Bestimmungen des nationalen Rechts unangewendet lässt, die die Wirkung hätten, den betreffenden Mitgliedstaat an der Erfüllung der ihm durch Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV auferlegten Verpflichtungen zu hindern.
2. Eine Verjährungsregelung für Mehrwertsteuerdelikte wie die des Art. 160 letzter Absatz in Verbindung mit Art. 161 des Codice penale in der Fassung des Gesetzes Nr. 251 vom 5. Dezember 2005 kann nicht im Licht der Art. 101 AEUV, 107 AEUV und 119 AEUV beurteilt werden.
HRRS-Nummer: HRRS 2015 Nr. 1007
Bearbeiter: Christoph Henckel/Karsten Gaede