HRRS-Nummer: HRRS 2007 Nr. 322
Bearbeiter: Karsten Gaede
Zitiervorschlag: EuG, T-228/02, Urteil v. 12.12.2006, HRRS 2007 Nr. 322
[...]
Aus den Akten ergibt sich, dass die Klägerin, die Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran (Persisch: Mujahedin-e-Khalq [Volksmudschaheddin des Iran]), 1965 gegründet wurde und sich zum Ziel setzte, das Regime des iranischen Schahs und dann das Regime der Mullahs durch ein demokratisches Regime zu ersetzen. Sie war 1981 an der Gründung des Nationalen Widerstandsrats (NCRI) beteiligt, eines Organs, das sich selbst als "Exilparlament" des iranischen Widerstands bezeichnet. Im für die vorliegende Rechtssache maßgeblichen Zeitraum soll sie aus fünf getrennten Organisationen sowie einer unabhängigen Sektion bestanden haben, die als bewaffneter Arm im Innern des Iran operierte. Die Klägerin gibt jedoch an, sie und ihre sämtlichen Mitglieder übten nach ausdrücklichem Verzicht seit Juni 2001 keine militärische Aktivität aus und sie verfüge derzeit nicht mehr über eine bewaffnete Struktur.
Mit Verordnung vom 28. März 2001 nahm der Secretary of State for the Home Department (Innenminister des Vereinigten Königreichs, im Folgenden: Home Secretary) die Klägerin in die Liste der nach dem Terrorism Act 2000 (Gesetz über den Terrorismus von 2000) verbotenen Organisationen auf. Die Klägerin legte parallel zwei Rechtsbehelfe gegen diese Verordnung ein, eine Beschwerde (appeal) bei der Proscribed Organisations Appeal Commission (Beschwerdeausschuss für verbotene Organisationen, POAC) und einen Antrag auf gerichtliche Überprüfung (judicial review) beim High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (im Folgenden: High Court).
Am 28. September 2001 verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (im Folgenden: Sicherheitsrat) die Resolution 1373 (2001), mit der Strategien für die Bekämpfung des Terrorismus mit allen Mitteln und insbesondere der Finanzierung des Terrorismus festgelegt wurden. Ziffer 1 Buchstabe c dieser Resolution bestimmt u. a., dass alle Staaten unverzüglich Gelder und sonstige finanzielle Vermögenswerte oder wirtschaftliche Ressourcen von Personen einfrieren werden, die terroristische Handlungen begehen, zu begehen versuchen oder sich an deren Begehung beteiligen oder diese erleichtern, sowie von Einrichtungen, die im Eigentum oder unter der Kontrolle dieser Personen stehen, und von Personen und Einrichtungen, die im Namen oder auf Anweisung dieser Personen und Einrichtungen handeln.
In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden müsse, um die Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats umzusetzen, nahm der Rat am 27. Dezember 2001 nach den Artikeln 15 EU und 34 EU den Gemeinsamen Standpunkt 2001/930/GASP über die Bekämpfung des Terrorismus (ABl. L 344, S. 90) und den Gemeinsamen Standpunkt 2001/931/GASP über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (ABl. L 344, S. 93) an.
Nach Artikel 1 Absatz 1 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 gilt dieser "für die im Anhang aufgeführten Personen, Vereinigungen und Körperschaften, die an terroristischen Handlungen beteiligt sind". Der Name der Klägerin ist dort nicht aufgeführt.
Artikel 1 Absätze 2 und 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 legt fest, was unter den Ausdrücken "Personen, Vereinigungen und Körperschaften, die an terroristischen Vereinigungen beteiligt sind" und "terroristische Handlung" zu verstehen ist.
Nach Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 wird die Liste im Anhang auf der Grundlage genauer Informationen bzw. der einschlägigen Akten erstellt, aus denen sich ergibt, dass eine zuständige Behörde - gestützt auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien - gegenüber den betreffenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften einen Beschluss gefasst hat, bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung wegen einer terroristischen Handlung oder des Versuchs, eine terroristische Handlung zu begehen, daran teilzunehmen oder sie zu erleichtern oder um eine Verurteilung für derartige Handlungen handelt. Der Ausdruck "zuständige Behörde" bezeichnet eine Justizbehörde oder, sofern die Justizbehörden keine Zuständigkeit auf diesem Gebiet haben, eine entsprechende zuständige Behörde in diesem Bereich.
Nach Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 werden die Namen von Personen oder Körperschaften, die in der Liste im Anhang aufgeführt sind, mindestens einmal pro Halbjahr einer regelmäßigen Überprüfung unterzogen, um sicherzustellen, dass ihr Verbleib auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist.
Nach den Artikeln 2 und 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 ordnet die Europäische Gemeinschaft im Rahmen der ihr durch den EG-Vertrag übertragenen Zuständigkeiten das Einfrieren der Gelder und sonstigen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen der im Anhang aufgeführten Personen, Gruppen und Körperschaften an und stellt sicher, dass ihnen keine Gelder, Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen oder Finanzdienstleistungen unmittelbar oder mittelbar zur Verfügung gestellt werden.
In der Erwägung, dass es zur Umsetzung der im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 beschriebenen Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene einer Verordnung bedurfte, erließ der Rat am 27. Dezember 2001 auf der Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG die Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (ABl. L 344, S. 70). Aus dieser Verordnung ergibt sich, dass, unbeschadet der in ihr geregelten Ausnahmen, alle Gelder, andere finanzielle Vermögenswerte und wirtschaftliche Ressourcen, die einer in der Liste nach Artikel 2 Absatz 3 aufgeführten natürlichen oder juristischen Person, Vereinigung oder Körperschaft gehören, einzufrieren sind. Auch ist es verboten, diesen Personen, Vereinigungen oder Körperschaften Gelder oder Finanzdienstleistungen bereitzustellen. Der Rat erstellt, überprüft und ändert einstimmig und im Einklang mit Artikel 1 Absätze 4 bis 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 die Liste der dieser Verordnung unterfallenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften.
Die ursprüngliche Liste der Personen, Vereinigungen und Körperschaften, auf die die Verordnung Nr. 2580/2001 Anwendung findet, wurde durch den Beschluss 2001/927/EG des Rates vom 27. Dezember 2001 zur Aufstellung der Liste nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 (ABl. L 344, S. 83) aufgestellt. Der Name der Klägerin ist dort nicht aufgeführt.
Mit Urteil vom 17. April 2002 wies der High Court den Antrag der Klägerin auf gerichtliche Überprüfung der Verordnung des Home Secretary vom 28. März 2001 (vgl. oben, Randnr. 2) zurück und führte im Wesentlichen aus, dass die POAC das geeignete Forum sei, um über das klägerische Vorbringen, einschließlich des Vorwurfs einer Verletzung des rechtlichen Gehörs, zu entscheiden.
Am 2. Mai 2002 nahm der Rat den Gemeinsamen Standpunkt 2002/340/GASP betreffend die Aktualisierung des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 (ABl. L 116, S. 75) nach den Artikeln 15 EU und 34 EU an. Dessen Anhang aktualisiert das Verzeichnis der Personen, Vereinigungen und Körperschaften, für die der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 gilt. Die Nummer 2 dieses Anhangs ("Gruppen und Organisationen") enthält u. a. den Namen der Klägerin, der wie folgt aufgeführt ist:
"Mujahedin-e-Khalq-Organisation (MEK oder MKO) [außer Nationaler Widerstandsrat von Iran (National Council of Resistance of Iran - NCRI)], (auch National Liberation Army of Iran (NLA, militanter Flügel der MEK), People’s Mujahidin of Iran (PMOI), National Council of Resistence (NCR), Muslim Iranian Student’s Society)"
Mit Beschluss 2002/334/EG vom 2. Mai 2002 zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung des Beschlusses 2001/927 (ABl. L 116, S. 33) erstellte der Rat eine aktualisierte Liste der Personen, Vereinigungen und Körperschaften, auf die diese Verordnung Anwendung findet. In dieser Liste ist der Name der Klägerin in derselben Formulierung wie im Anhang zum Gemeinsamen Standpunkt 2002/340 aufgeführt.
Am 17. Juni 2002 nahm der Rat den Gemeinsamen Standpunkt 2002/462/GASP betreffend die Aktualisierung des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 und zur Aufhebung des Gemeinsamen Standpunkts 2002/340 (ABl. L 160, S. 32) sowie den Beschluss 2002/460/EG zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung des Beschlusses 2002/334 (ABl. L 160, S. 26) an. Der Name der Klägerin verblieb auf den im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 und in der Verordnung Nr. 2580/2001 vorgesehenen Listen (im Folgenden zusammen: streitige Listen, für die Liste der Verordnung Nr. 2580/2001: streitige Liste).
Mit Urteil vom 15. November 2002 wies die POAC die Beschwerde der Klägerin gegen die Verordnung des Home Secretary vom 28. März 2001 (vgl. oben, Randnr. 2) zurück und führte u. a. aus, dass für eine vorherige Anhörung der Klägerin durch sie keine Veranlassung bestehe und eine solche Anhörung im Übrigen im Rahmen von Rechtsvorschriften gegen terroristische Organisationen undurchführbar oder nicht wünschenswert sei. Die gesetzliche Regelung des Terrorism Act 2000 sehe eine faire Möglichkeit vor, dem Standpunkt der Klägerin vor der POAC Gehör zu verschaffen.
Seitdem nahm der Rat mehrere Gemeinsame Standpunkte und Beschlüsse an, mit denen die streitigen Listen aktualisiert wurden. Zum Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung waren der Gemeinsame Standpunkt 2005/936/GASP des Rates vom 21. Dezember 2005 zur Aktualisierung des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 und zur Aufhebung des Gemeinsamen Standpunkts 2005/847/GASP (ABl. L 340, S. 80) und der Beschluss 2005/930/EG des Rates vom 21. Dezember 2005 zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung des Beschlusses 2005/848/EG (ABl. L 340, S. 64) in Kraft. Diese Rechtsakte beließen den Namen der Klägerin auf den streitigen Listen.
Mit am 26. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben und beantragt,
- die Gemeinsamen Standpunkte 2002/340 und 2002/462 sowie den Beschluss 2002/460 für nichtig zu erklären, soweit sie sie betreffen;
- die Gemeinsamen Standpunkte und den Beschluss daher in Bezug auf sie für unanwendbar zu erklären;
- den Rat zu verurteilen, einen Euro als Ersatz für den erlittenen Schaden zu zahlen;
- dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
In seiner Klagebeantwortung hat der Rat beantragt,
- die Klage als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet abzuweisen;
- der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Mit Beschluss vom 12. Februar 2003 hat der Präsident der Zweiten Kammer des Gerichts nach Anhörung der Parteien das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen. Der Streithelfer hat seinen Streithilfeschriftsatz eingereicht und beantragt, die Klage abzuweisen; die Klägerin hat sich zu diesem Schriftsatz fristgerecht geäußert.
Das Gericht (Zweite Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 der Verfahrensordnung des Gerichts die Verfahrensbeteiligten mit Schreiben der Kanzlei vom 1. Dezember 2005 aufgefordert, schriftlich zu den Auswirkungen der neuen Umstände auf den Fortgang des vorliegenden Verfahrens Stellung zu nehmen, die sich aus der seit Klageerhebung mehrmaligen Aufhebung und Ersetzung der mit dieser Klage angefochtenen Rechtsakte, d. h. der Gemeinsamen Standpunkte 2002/340 und 2002/462 sowie des Beschlusses 2002/460, durch Rechtsakte ergeben, die die Klägerin auf den streitigen Listen beließen.
In seiner Stellungnahme, die am 21. Dezember 2005 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Rat vorgetragen, dass er sich zu den Gemeinsamen Standpunkten nicht zu äußern brauche, weil die Klage jedenfalls insoweit unzulässig sei. Was die Beschlüsse der Gemeinschaft zur Durchführung der Verordnung Nr. 2580/2001 angehe, so sei anzunehmen, dass "die Klage gegen den Beschluss 2005/848/EG" des Rates vom 29. November 2005 zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung des Beschlusses 2005/722/EG (ABl. L 314, S. 46) "oder jeden anderen Beschluss gerichtet ist, der denselben Gegenstand hat und zu dem Zeitpunkt, zu dem das Gericht sein Urteil erlasse, in Kraft sein wird, soweit er die Klägerin betrifft".
Die Klägerin vertritt in ihrer Stellungnahme, die am 2. Januar 2006 bei der Kanzlei eingegangen ist, die Auffassung, es sei "anzunehmen, dass die vorliegende Klage gegen den Gemeinsamen Standpunkt 2005/847/GASP des Rates vom 29. November 2005" zur Aktualisierung des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 und zur Aufhebung des Gemeinsamen Standpunkts 2005/725/GASP (ABl. L 314, S. 41) und gegen den "Beschluss 2005/848 gerichtet" sei. Ihrer Stellungnahme hat die Klägerin außerdem eine Reihe neuer Unterlagen beigefügt, die zu den Akten genommen worden sind. Mit Schreiben der Kanzlei vom 19. Januar 2006 sind die Erklärungen und Unterlagen dem Rat übermittelt worden, der ihren Empfang am 27. Januar 2006 bestätigt hat.
Mit am 25. Januar 2006 bei der Kanzlei eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin eine schriftliche Stellungnahme zum Sitzungsbericht eingereicht, in der sie u. a. geltend gemacht hat, dass die Klage von diesem Zeitpunkt an auch als gegen den Gemeinsamen Standpunkt 2005/936 und den Beschluss 2005/930 gerichtet anzusehen sei. Diesem Schriftsatz hat sie eine Reihe weiterer neuer Unterlagen beigefügt. Den Verfahrensbeteiligten ist mitgeteilt worden, dass eine Entscheidung über die Aufnahme dieser Unterlagen in die Akten in der mündlichen Verhandlung getroffen werde.
Die Verfahrensbeteiligten haben in der Sitzung vom 7. Februar 2006 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet. Der Rat hat sich in der mündlichen Verhandlung auf die Unzulässigkeit der Einreichung neuer Unterlagen bei der Kanzlei durch die Klägerin am 18. und 25. Januar 2006 (vgl. oben, Randnrn. 23 und 24) berufen. Zudem sei er nicht in der Lage gewesen, zu diesen Unterlagen sachgerecht Stellung zu nehmen, weil sie verspätet übermittelt worden seien. Er hat das Gericht daher ersucht, entweder die fraglichen Unterlagen nicht zu den Akten zu nehmen oder die Wiedereröffnung des schriftlichen Verfahrens anzuordnen, damit er seinen Standpunkt schriftlich darlegen könne. Das Gericht hat die Entscheidung über diesen Antrag und die Aufnahme der oben in Randnummer 24 genannten Unterlagen in die Akten vorbehalten.
Auf Nachfrage des Gerichts hat die Klägerin erklärt, dass, wie der Rat in seiner am 23. Dezember 2005 bei der Kanzlei eingegangenen Stellungnahme (vgl. oben, Randnr. 22) eingeräumt habe, die vorliegende Klage als gegen den Gemeinsamen Standpunkt 2005/936 und den Beschluss 2005/930 gerichtet anzusehen sei sowie gegebenenfalls gegen alle anderen Rechtsakte, die zum Zeitpunkt des Erlasses des zu erwartenden Urteils in Kraft seien, denselben Gegenstand wie der Gemeinsame Standpunkt und der Beschluss hätten und, soweit sie sie beträfen, ihr gegenüber dieselbe Wirkung entfalteten.
Wie sich aus Randnummer 17 des vorliegenden Urteils ergibt, wurden die mit dieser Klage ursprünglich angefochtenen Rechtsakte, d. h. die Gemeinsamen Standpunkte 2002/340 und 2002/462 sowie der Beschluss 2002/460 (im Folgenden: ursprünglich angefochtener Beschluss), seit Klageerhebung mehrmals durch Rechtsakte aufgehoben und ersetzt, die die Klägerin auf den streitigen Listen beließen. Zum Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung sind dies der Gemeinsame Standpunkt 2005/936 und der Beschluss 2005/930.
Insoweit ist daran zu erinnern, dass eine Entscheidung, die während des Verfahrens eine andere Entscheidung mit gleichem Gegenstand ersetzt, als neue Tatsache anzusehen ist, die den Kläger zur Anpassung seiner Anträge und Klagegründe berechtigt. Es wäre nämlich mit einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis der Prozessökonomie unvereinbar, wenn der Kläger eine weitere Klage erheben müsste. Außerdem wäre es ungerecht, wenn das betreffende Gemeinschaftsorgan den Rügen in einer beim Gemeinschaftsrichter gegen eine Entscheidung eingereichten Klageschrift dadurch begegnen könnte, dass es die angefochtene Entscheidung anpasst oder durch eine andere ersetzt und sich im Verfahren auf diese Änderung oder Ersetzung beruft, um es der Gegenpartei unmöglich zu machen, ihre ursprünglichen Anträge und Klagegründe auf die spätere Entscheidung auszudehnen oder gegen diese ergänzende Anträge zu stellen und zusätzliche Angriffsmittel vorzubringen (Urteile des Gerichtshofes vom 3. März 1982 in der Rechtssache 14/81, Alpha Steel/Kommission, Slg. 1982, 749, Randnr. 8, vom 29. September 1987 in den Rechtssachen 351/85 und 360/85, Fabrique de fer de Charleroi und Dillinger Hüttenwerke/Kommission, Slg. 1987, 3639, Randnr. 11, und vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Kommission, Slg. 1988, 4131, Randnrn. 11 und 12; Urteil des Gerichts vom 3. Februar 2000 in den Rechtssachen T 46/98 und T 151/98, CCRE/Kommission, Slg. 2000, II 167, Randnr. 33).
In den Urteilen vom 21. September 2005 in den Rechtssachen T 306/01 (Yusuf und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, Slg. 2005, II 3533, mit Rechtsmittel angefochten, im Folgenden: Urteil Yusuf, Randnr. 73) und T 315/01 (Kadi/Rat und Kommission, Slg. 2005, II 3649, mit Rechtsmittel angefochten, im Folgenden: Urteil Kadi, Randnr. 54) hat das Gericht diese Rechtsprechung auf den Fall übertragen, dass eine Verordnung, die einen Einzelnen unmittelbar und individuell betrifft, während des Verfahrens durch eine Verordnung mit gleichem Gegenstand ersetzt wird.
Nach Maßgabe dieser Rechtsprechung ist im vorliegenden Fall dem Antrag der Klägerin stattzugeben, ihre Klage als zum Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung auf die Nichtigerklärung des Gemeinsamen Standpunkts 2005/936 und des Beschlusses 2005/930, soweit sie sie betreffen, gerichtet anzusehen, und den Verfahrensbeteiligten ist zu gestatten, ihre Anträge, Klagegründe und Argumente im Licht dieser neuen Umstände umzuformulieren, was für sie das Recht einschließt, zusätzliche Anträge, Klagegründe und Argumente vorzutragen.
Unter diesen Umständen ist die Aufnahme der Unterlagen, die die Klägerin ihrer Stellungnahme zum Sitzungsbericht beigefügt hat und die am 25. Januar 2006 bei der Kanzlei eingegangen sind (vgl. oben, Randnr. 24), in die Akten zuzulassen und der Antrag des Rates, sowohl diese Unterlagen als auch die Unterlagen, die der Stellungnahme der Klägerin zur schriftlichen Frage des Gerichts beigefügt waren und am 18. Januar 2006 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind (vgl. oben, Randnrn. 23 und 25), nicht zu den Akten zu nehmen, zurückzuweisen. Denn die Vorlage neuer Schriftsätze und Unterlagen und die Unterbreitung neuer Beweisangebote sind als dem Recht der Verfahrensbeteiligten, ihre Anträge, Klagegründe und Argumente im Licht der in den vorstehenden Randnummern genannten neuen Umstände umzuformulieren, immanent anzusehen. Hinsichtlich der Frage, ob die verspätete Aufnahme der fraglichen Unterlagen in die Akten im vorliegenden Fall zur Wahrung der Verteidigungsrechte des Rates eine Wiedereröffnung des schriftlichen Verfahrens (vgl. oben, Randnr. 25) rechtfertigt, wird auf Randnummer 182 dieses Urteils verwiesen.
Darüber hinaus ist das Gericht der Auffassung, dass es wirksam nur mit einem Antrag befasst werden kann, der auf die Nichtigerklärung eines existierenden und beschwerenden Rechtsakts gerichtet ist. Zwar kann der Klägerin somit gestattet werden, wie oben in Randnummer 30 festgestellt, ihre Anträge dahin umzuformulieren, dass sie auf die Nichtigerklärung der Rechtsakte gerichtet sind, die im Laufe des Verfahrens die ursprünglich angefochtenen Rechtsakte ersetzt haben, doch kann sich daraus nicht ergeben, dass die Vorabkontrolle der Rechtmäßigkeit noch nicht erlassener hypothetischer Rechtsakte gestattet wäre (vgl. Beschluss des Gerichts vom 18. September 1996 in der Rechtssache T 22/96, Langdon/Kommission, Slg. 1996, II 1009, Randnr. 16 und die dort zitierte Rechtsprechung).
Daher ist der Klägerin nicht zu gestatten, ihre Anträge dahin umzuformulieren, dass sie sich nicht nur gegen den Gemeinsamen Standpunkt 2005/936 und den Beschluss 2005/930 richten, sondern gegebenenfalls auch gegen alle anderen Rechtsakte, die zum Zeitpunkt des Erlasses des zu erwartenden Urteils in Kraft sind, denselben Gegenstand wie diese Rechtsakte haben und ihr gegenüber dieselbe Wirkung entfalten, soweit sie sie betreffen (vgl. oben, Randnr. 26).
Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens erstreckt sich die Kontrolle durch das Gericht deshalb nur auf die bereits erlassenen, noch in Kraft befindlichen und zum Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung angefochtenen Rechtsakte, d. h. auf den Gemeinsamen Standpunkt 2005/936 (im Folgenden: angefochtener Gemeinsamer Standpunkt) und den Beschluss 2005/930 (im Folgenden: angefochtener Beschluss) (im Folgenden zusammen: angefochtene Rechtsakte), was auch für den Fall gilt, dass diese Rechtsakte ihrerseits zum Zeitpunkt der Verkündung des vorliegenden Urteils durch andere aufgehoben und ersetzt wurden.
Denn in diesem Fall hätte die Klägerin weiterhin Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Rechtsakte, da ein Organ dadurch, dass es einen Rechtsakt aufhebt, nicht dessen Rechtswidrigkeit anerkennt, und da diese Aufhebung im Gegensatz zu einem Nichtigkeitsurteil, mit dem der für nichtig erklärte Rechtsakt rückwirkend aus der Rechtsordnung entfernt und so betrachtet wird, als ob er niemals bestanden hätte, ex nunc wirkt. Wie der Rat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, müsste er zudem im Fall der Nichtigerklärung der angefochtenen Rechtsakte nach Artikel 233 EG die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen ergreifen, was dazu führen könnte, dass er die etwaigen Rechtsakte, die die angefochtenen Rechtsakte nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung aufgehoben und ersetzt hätten, ändert oder zurücknimmt (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 13. Dezember 1995 in den Rechtssachen T 481/93 und T 484/93, Exporteurs in Levende Varkens u. a./Kommission, Slg. 1995, II 2941, Randnrn. 46 bis 48).
Mit ihrem zweiten Klageantrag, wie er in der mündlichen Verhandlung umformuliert wurde, ersucht die Klägerin das Gericht, die angefochtenen Rechtsakte als Folge ihrer teilweisen Nichtigerklärung, auf die der erste Klageantrag gerichtet ist, in Bezug auf sie für unanwendbar zu erklären.
In dieser Fassung hat der zweite Klageantrag keine eigenständige Bedeutung gegenüber dem ersten. Er ist daher als gegenstandslos zu betrachten.
Die Klägerin trägt vor, dass die vorliegende Klage zulässig sei, da sowohl der angefochtene Gemeinsame Standpunkt als auch der angefochtene Beschluss sie unmittelbar und individuell beträfen und beschwerten. Insbesondere sei das Gericht für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des fraglichen Gemeinsamen Standpunkts zuständig; andernfalls läge eine Rechtsverweigerung vor.
Die in Artikel 6 Absatz 2 EU verankerten Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit seien auf alle Rechtsakte der Union anwendbar, einschließlich derjenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) oder der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (allgemein bezeichnet als "Justiz und Inneres", JI) erlassen würden. Da das Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz wesentlicher Bestandteil dieser Rechtsstaatlichkeit sei, wie sich auch aus den Artikeln 35 EU und 46 EU und der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe (Urteile vom 15. Mai 1986 in der Rechtssache 222/84, Johnston, Slg. 1986, 1651, Randnr. 18, und vom 25. Juli 2002 in der Rechtssache C 50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Rat, Slg. 2002, I 6677, Randnrn. 38 und 39), dürfe keiner dieser Rechtsakte der Kontrolle durch den Gerichtshof und das Gericht entgehen. Eine andere Auffassung käme der Schaffung eines rechtsfreien Raums gleich.
Jedenfalls seien das vom Rat im vorliegenden Fall durchgeführte Gesetzgebungsverfahren und die Wahl der Vorschriften über die GASP als Rechtsgrundlage des angefochtenen Gemeinsamen Standpunkts als rechtswidrig anzusehen. Angesichts u. a. des in Artikel 47 EU verankerten Vorrangs des Gemeinschaftsrechts sei das Gericht dafür zuständig, eine solche Rechtswidrigkeit eines im Rahmen der GASP oder des Bereichs der JI erlassenen Rechtsakts zu ahnden. Die Klägerin beruft sich hierfür auf das Urteil des Gerichtshofes vom 12. Mai 1998 in der Rechtssache C 170/96 (Kommission/Rat, Slg. 1998, I 2763).
Das Gesetzgebungsverfahren sei nämlich von dem anhaltenden Willen des Rates geprägt, sich unter Berufung auf eine internationale Regelung den Erfordernissen des Grundrechtsschutzes und der demokratischen Kontrolle dieser Rechtsakte - durch den Gesetzgeber oder den Richter - unter Missachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zu entziehen. Die mit der tatsächlichen Durchführung dieser Rechtsakte der Union befassten Personen unterlägen aber weiterhin einer gerichtlichen Kontrolle im Hinblick auf die Grundrechte.
Dieser Wille sei im Übrigen vom Europäischen Parlament bei seiner Anhörung zum Entwurf der Verordnung Nr. 2580/2001 kritisiert worden. Er werde u. a. durch den Umstand verdeutlicht, dass sich der Rat selbst die Zuständigkeit für die Durchführung der Verordnung Nr. 2580/2001 übertragen habe, und zwar mit Hilfe von Beschlüssen, die darüber hinaus offensichtlich nicht mit einer Begründung versehen seien.
Ohne zu bestreiten, dass die Klägerin von den angefochtenen Rechtsakten unmittelbar und individuell betroffen ist, tragen der Rat und das Vereinigte Königreich vor, dass die Klage unzulässig sei, soweit sie gegen den angefochtenen Gemeinsamen Standpunkt gerichtet sei.
Der Rat und das Vereinigte Königreich sind daher der Auffassung, dass das vorliegende Verfahren auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses zu beschränken sei, über den die von der Verordnung Nr. 2580/2001 vorgesehenen Maßnahmen auf die Klägerin Anwendung fänden.
Im Anschluss an die ständige Rechtsprechung des Gerichts (Beschlüsse vom 7. Juni 2004 in der Rechtssache T 338/02, Segi u. a./Rat, Slg. 2004, II 1647, mit Rechtsmittel angefochten, Randnrn. 40 ff., und in der Rechtssache T 333/02, Gestoras Pro Amnistía u. a./Rat, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, mit Rechtsmittel angefochten, Randnrn. 40 ff., sowie vom 18. November 2005 in der Rechtssache T 299/04, Selmani/Rat und Kommission, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 52 bis 59) ist die Klage als teilweise offensichtlich unzulässig und teilweise offensichtlich unbegründet abzuweisen, soweit sie auf die Nichtigerklärung des angefochtenen Gemeinsamen Standpunkts gerichtet ist.
Dieser Gemeinsame Standpunkt ist nämlich kein Rechtsakt des Rates, der aufgrund des EG-Vertrags erlassen wurde und als solcher der Rechtmäßigkeitskontrolle nach Artikel 230 EG unterliegt, sondern ein Rechtsakt des aus den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten bestehenden Rates, der auf der Grundlage der Artikel 15 EU (Titel V des EU-Vertrags über die GASP) und 34 EU (Titel VI des EU-Vertrags über den Bereich JI) erlassen wurde.
Weder im Titel V des EU-Vertrags über die GASP noch im Titel VI über den Bereich JI ist eine Klage zum Gemeinschaftsrichter auf Nichtigerklärung eines Gemeinsamen Standpunkts vorgesehen.
Im Rahmen des EU-Vertrags in der Fassung des Amsterdamer Vertrages sind die Zuständigkeiten des Gerichtshofes vielmehr abschließend in Artikel 46 EU aufgeführt.
Dieser sieht keine Zuständigkeit des Gerichtshofes für die Bestimmungen des Titels V des EU-Vertrags vor.
Außerdem bestimmt er für die im vorliegenden Fall einschlägigen Bestimmungen des Titels VI des EU-Vertrags:
"Die Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft betreffend die Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften und die Ausübung dieser Zuständigkeit gelten nur für folgende Bestimmungen dieses Vertrags:
...
b) die Bestimmungen des Titels VI nach Maßgabe des Artikels 35 [EU]; ...
d) Artikel 6 Absatz 2 [EU] in Bezug auf Handlungen der Organe, sofern der Gerichtshof im Rahmen der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften und im Rahmen dieses Vertrags zuständig ist;
..."
Die einschlägigen Bestimmungen des Artikels 35 EU lauten:
"(1) Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften entscheidet unter den in diesem Artikel festgelegten Bedingungen im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der Rahmenbeschlüsse und Beschlüsse, über die Auslegung der Übereinkommen nach diesem Titel und über die Gültigkeit und die Auslegung der dazugehörigen Durchführungsmaßnahmen.
...
(6) Der Gerichtshof ist für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Rahmenbeschlüsse und Beschlüsse bei Klagen zuständig, die ein Mitgliedstaat oder die Kommission wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung dieses Vertrags oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs erhebt. Das in diesem Absatz vorgesehene Gerichtsverfahren ist binnen zwei Monaten nach Veröffentlichung der Maßnahme einzuleiten. ..."
Aus den Artikeln 35 EU und 46 EU ergibt sich, dass im Rahmen des Titels VI des EU-Vertrags nur Rechtsbehelfe zur Überprüfung der Gültigkeit oder zur Nichtigerklärung der in Artikel 34 Absatz 2 Buchstaben b, c und d EU vorgesehenen Rahmenbeschlüsse, Beschlüsse und Maßnahmen zur Durchführung von Übereinkommen zur Verfügung stehen; dazu gehören nicht die Gemeinsamen Standpunkte nach Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe a EU.
Auch die Grundrechtsgewährleistung des Artikels 6 Absatz 2 EU kommt im vorliegenden Fall nicht zum Tragen, da Artikel 46 Buchstabe d EU dem Gerichtshof keine zusätzliche Zuständigkeit eröffnet (Beschluss Segi u. a./Rat, oben in Randnr. 45 angeführt, Randnr. 37).
Das von der Klägerin geltend gemachte Fehlen eines wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelfs kann für sich allein - im Rechtssystem der Gemeinschaft, das auf dem Grundsatz der Einzelermächtigung beruht, wie es sich aus Artikel 5 EG ergibt - kein Recht auf eine echte Gemeinschaftszuständigkeit für einen Rechtsakt begründen, der in einem verwandten, aber gesonderten Rechtssystem erlassen wurde, nämlich dem, das mit den Titeln V und VI des EU-Vertrags geschaffen wurde (vgl. Beschluss Segi u. a./Rat, oben in Randnr. 45 angeführt, Randnr. 38). Insoweit kann sich die Klägerin nicht auf das Urteil Unión de Pequeños Agricultores/Rat (oben in Randnr. 39 angeführt) berufen. In diesem Urteil (Randnr. 40) hat der Gerichtshof seine Erwägungen darauf gestützt, dass der EG-Vertrag ein vollständiges System von Rechtsbehelfen und Verfahren geschaffen hat, das die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe gewährleisten soll. Wie aber oben ausgeführt, hat der EU-Vertrag in Bezug auf die nach den Titeln V und VI erlassenen Rechtsakte eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle eingeführt, der bestimmte Bereiche nicht unterfallen und die bestimmte Rechtsschutzmöglichkeiten nicht umfasst.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass der Erlass von gemeinschaftsrechtlichen und/oder nationalen Durchführungsmaßnahmen eine Wirksamkeitsvoraussetzung des angefochtenen Gemeinsamen Standpunkts ist, ohne dass auf die Frage der Anfechtbarkeit eines Gemeinsamen Standpunkts vor den mitgliedstaatlichen Gerichten einzugehen wäre. Es wurde nicht vorgetragen, dass diese Durchführungsmaßnahmen nicht selbst Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gemeinschafts- oder nationalen Richter sein könnten. Daher trifft es nicht zu, dass die Klägerin nicht über einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz verfügt, auch wenn es sich dabei um einen indirekten Rechtsschutz gegenüber den auf der Grundlage des Gemeinsamen Standpunkts erlassenen Rechtsakten handelt, die sie unmittelbar beschweren. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin im Übrigen von diesem Rechtsbehelf gegenüber dem angefochtenen Beschluss tatsächlich Gebrauch gemacht.
Unter diesen Umständen ist das Gericht für die Entscheidung über eine Nichtigkeitsklage gegen einen Gemeinsamen Standpunkt, der auf der Grundlage der Artikel 15 EU und 34 EU angenommen wurde, nur dann zuständig, wenn sich die Klägerin zur Begründung einer solchen Klage auf eine Verkennung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft beruft (Beschluss Selmani/Rat und Kommission, oben in Randnr. 45 angeführt, Randnr. 56). Denn die Gemeinschaftsgerichte sind dafür zuständig, den Inhalt eines im Rahmen des EU-Vertrags erlassenen Rechtsakts zu prüfen, um festzustellen, ob dieser Rechtsakt nicht die Zuständigkeiten der Gemeinschaft beeinträchtigt, und ihn für nichtig zu erklären, wenn sich herausstellen sollte, dass er auf eine Bestimmung des EG-Vertrags hätte gestützt werden müssen (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofes Kommission/Rat, oben in Randnr. 40 angeführt, Randnrn. 16 und 17, und vom 13. September 2005 in der Rechtssache C 176/03, Kommission/Rat, Slg. 2005, I 7879, Randnr. 39; Beschlüsse Segi u. a./Rat und Gestoras Pro Amnistía u. a./Rat, oben in Randnr. 45 angeführt, Randnr. 41; vgl. auch sinngemäß Urteil des Gerichtshofes vom 14. Januar 1997 in der Rechtssache C 124/95, Centro-Com, Slg. 1997, I 81, Randnr. 25).
Die vorliegende Klage fällt daher in die Zuständigkeit der Gemeinschaftsrichter, soweit die Klägerin einen Verfahrensmissbrauch rügt, der vom Rat bei seinem Handeln im Bereich der Union unter Verkennung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft begangen worden sei und zum Ziel gehabt habe, ihr jeglichen Rechtsschutz zu nehmen.
Hierzu ist jedoch festzustellen, dass der Rat bei seinem Handeln im Rahmen der Union keineswegs die Gemeinschaftszuständigkeiten verkannt hat, sondern sich im Gegenteil auf diese gestützt hat, um die Durchführung des angefochtenen Gemeinsamen Standpunkts sicherzustellen. Denn zum einen kann dem Rat, da er sich auf die einschlägigen Gemeinschaftszuständigkeiten, insbesondere aus den Artikeln 60 EG und 301 EG, gestützt hat, nicht vorgeworfen werden, sie ignoriert zu haben. Die Klägerin hat außer den im vorliegenden Fall tatsächlich herangezogenen Bestimmungen keine einschlägige Rechtsgrundlage genannt, die unter Verstoß gegen Artikel 47 EU verkannt worden sein könnte. Zum anderen sehen diese Bestimmungen selbst als Voraussetzung für ihre Anwendbarkeit die vorherige Annahme eines Gemeinsamen Standpunkts oder einer gemeinsamen Aktion vor. Daraus folgt, dass die Annahme eines Gemeinsamen Standpunkts, bevor die im vorliegenden Fall in Anspruch genommenen Gemeinschaftszuständigkeiten wahrgenommen wurden, die Beachtung dieser Zuständigkeiten verdeutlicht und nicht deren Verletzung. Auch wenn der Rückgriff auf einen Gemeinsamen Standpunkt im Rahmen des EU-Vertrags bedeutet, dass die erfassten Personen keinen direkten gerichtlichen Rechtsschutz vor dem Gemeinschaftsrichter haben, ihnen also die Möglichkeit genommen wird, den angefochtenen Gemeinsamen Standpunkt direkt anzufechten, stellt dies für sich genommen keine Verkennung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft dar. Zur Entschließung des Parlaments vom 7. Februar 2002, in der dieses bedauert, dass für die Aufstellung der Liste der Personen, Vereinigungen und Organisationen, die an terroristischen Handlungen beteiligt sind, eine Rechtsgrundlage des EU-Vertrags gewählt wurde, ist schließlich festzustellen, dass sich diese Kritik gegen eine politische Entscheidung richtet und für sich genommen nicht die Rechtmäßigkeit der gewählten Rechtsgrundlage oder die Verkennung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft in Frage stellt (Beschluss Segi u. a./Rat, oben in Randnr. 45 angeführt, Randnr. 46).
Das Gericht, das im Rahmen der eingeschränkten Rechtmäßigkeitskontrolle entscheidet, die sich aus seiner Zuständigkeit nach dem EG-Vertrag ergibt, kann somit nur feststellen, dass der angefochtene Gemeinsame Standpunkt die Zuständigkeiten der Gemeinschaft nicht verkennt.
Daher ist die vorliegende Klage in dem eingeschränkten Umfang, in dem das Gericht für sie zuständig ist, soweit sie gegen den angefochtenen Gemeinsamen Standpunkt gerichtet ist, als offensichtlich unbegründet abzuweisen.
Zur Begründung ihrer Anträge auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses führt die Klägerin drei Klagegründe an. Der erste ist in fünf Teile gegliedert und betrifft die Verletzung der Verteidigungsrechte, einer wesentlichen Formvorschrift, des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz und des Rechts auf die Unschuldsvermutung sowie einen offensichtlichen Beurteilungsfehler. Der zweite wird auf eine Verletzung des Rechts zum Aufstand gegen Tyrannei und Unterdrückung gestützt. Der dritte bezieht sich auf einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot.
Zunächst ist auf den ersten Klagegrund einzugehen.
Im Rahmen des ersten Klagegrundes bestreitet die Klägerin an sich weder die Rechtmäßigkeit noch die Legitimität von Maßnahmen wie das Einfrieren von Geldern, das in den angefochtenen Rechtsakten gegenüber Personen, Vereinigungen und Körperschaften im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931, die an terroristischen Handlungen beteiligt sind, vorgesehen ist.
Die Klägerin trägt hingegen im ersten Teil des Klagegrundes vor, der angefochtene Beschluss verletze ihre Grundrechte, insbesondere ihre Verteidigungsrechte, wie sie u. a. durch Artikel 6 Absatz 2 EU und Artikel 6 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) gewährleistet würden, da ihr durch diesen Rechtsakt Sanktionen auferlegt würden und ein erheblicher Schaden entstehe, ohne dass sie vor seinem Erlass angehört worden wäre und selbst ohne dass sie später hätte sachgerecht Stellung nehmen können. Da ihre Büroräume und führenden Mitglieder bekannt seien, hätten vor ihrer Aufnahme in die streitige Liste ihre Vertreter geladen und angehört werden müssen. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin betont, dass sie nicht einmal die nationale Behörde gekannt habe, die den gegen sie gerichteten Beschluss nach Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 und Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 angeblich gefasst habe, und auch nicht die Beweismittel und Informationen, auf deren Grundlage ein solcher Beschluss gefasst worden sei. Ihre Aufnahme in die streitige Liste sei "offensichtlich allein aufgrund der vom Regime in Teheran vorgelegten Unterlagen" erfolgt.
Die Klägerin macht außerdem im zweiten und im dritten Teil des Klagegrundes geltend, dass ihre Aufnahme in die streitige Liste ohne vorherige Anhörung und ohne den geringsten Hinweis auf die sie rechtfertigenden tatsächlichen und rechtlichen Gründe die Begründungspflicht aus Artikel 253 EG sowie das Recht auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz verletze (Urteile des Gerichtshofes vom 8. Februar 1968 in der Rechtssache 3/67, Mandelli/Kommission, Slg. 1968, 35, und Johnston, oben in Randnr. 39 angeführt).
Ferner trägt die Klägerin im vierten Teil des Klagegrundes vor, dass die Aufnahme in die streitige Liste gegen die Unschuldsvermutung aus Artikel 48 Absatz 1 der Grundrechtecharta verstoße, und führt dafür das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 10. Februar 1995, Allenet de Ribemont (Serie A, Nr. 308), an.
Im fünften Teil des Klagegrundes macht die Klägerin schließlich geltend, dass ihre Aufnahme in die streitige Liste auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler beruhe. Sie könne nämlich keinesfalls beschuldigt werden, eine terroristische Organisation zu sein.
Nach Ansicht des Rates und des Vereinigten Königreichs verstößt der angefochtene Beschluss nicht gegen die angeblich verletzten Grundrechte.
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör führt der Rat aus, die Klägerin habe selbst vorgetragen, dass sie vor dem Erlass des ursprünglich angefochtenen Beschlusses dem amtierenden Ratspräsidenten geschrieben habe, um sich zu verteidigen. Der Rat ist der Auffassung, dass er sie somit vor dem Einfrieren ihrer Gelder angehört habe. Er beruft sich hierfür auf den Beschluss des Präsidenten der Zweiten Kammer des Gerichts vom 2. August 2000 in der Rechtssache T 189/00 R ("Invest" Import und Export und Invest commerce/Kommission, Slg. 2000, II 2993, Randnr. 41), aus dem sich mittelbar ergebe, dass vorherige Kontakte der Klägerin mit den Behörden, die eingehende Darlegung ihres Standpunkts und die Kenntnis von ihrer bevorstehenden Aufnahme in die schwarze Liste eine Gesamtheit von Umständen darstelle, die dem Anspruch auf rechtliches Gehör genüge.
Im Übrigen habe die Klägerin seit dem Erlass des ursprünglich angefochtenen Beschlusses den Kontakt mit dem Rat nicht wieder aufgenommen, um eine Überprüfung ihres Falles im Hinblick auf ihre eventuelle Streichung von der streitigen Liste zu veranlassen.
Jedenfalls folge weder aus der EMRK noch aus der Grundrechtecharta, einem im Übrigen nicht verbindlichen Instrument, noch aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten, dass die Wahrung der Verteidigungsrechte ein uneingeschränktes Recht umfasse, vor der Verhängung einer zivilrechtlichen oder verwaltungsrechtlichen Sanktion wie der im vorliegenden Fall angefochtenen angehört zu werden.
Der Rat und das Vereinigte Königreich sind deshalb der Auffassung, dass Ausnahmen vom allgemeinen Anspruch auf rechtliches Gehör in einem Verwaltungsverfahren aus Gründen des öffentlichen Interesses, der öffentlichen Ordnung, der Aufrechterhaltung internationaler Beziehungen oder dann möglich erschienen - zumindest in einigen Mitgliedstaaten -, wenn der Zweck der zu treffenden Entscheidung bei Gewährung des fraglichen Anspruchs vereitelt würde oder werden könnte. Als Beispiele nennt der Rat das deutsche, das französische, das italienische, das englische, das dänische, das schwedische, das irische und das belgische Recht.
Die Regierung des Vereinigten Königreichs beschreibt das besondere Verfahren, das vor der POAC für eine Beschwerde gegen einen Beschluss des Home Secretary nach dem Terrorism Act 2000 über das Verbot einer Organisation, von der dieser meine, dass sie sich am Terrorismus beteilige, gelte. Dieses Verfahren sei u. a. durch die Bestellung eines speziellen Anwalts für die Vertretung des Beschwerdeführers vor der in nicht öffentlicher Sitzung tagenden POAC gekennzeichnet sowie durch die Möglichkeit für die POAC, Beweise zu berücksichtigen, die dem Beschwerdeführer oder seinem gesetzlichen Vertreter nach dem Gesetz oder aus Gründen des öffentlichen Interesses nicht bekannt gegeben würden. Im vorliegenden Fall sei gegen die Klägerin eine solche Verbotsentscheidung ergangen (vgl. oben, Randnr. 2), gegen die sie zwei parallele Rechtsbehelfe eingelegt habe, eine Beschwerde bei der POAC und einen Antrag auf gerichtliche Überprüfung beim High Court. Der High Court habe mit Urteil vom 17. April 2002 die Klage abgewiesen (vgl. oben, Randnr. 12), und die POAC habe mit Urteil vom 15. November 2002 die Beschwerde zurückgewiesen (vgl. oben, Randnr. 16).
Nach Ansicht des Rates und des Vereinigten Königreichs gewährt das Gemeinschaftsrecht der Klägerin auch kein Recht, vor ihrer Aufnahme in die streitige Liste angehört zu werden.
Das Vereinigte Königreich trägt vor, dass sich die vorliegende Rechtssache von der mit dem Urteil des Gerichtshofes vom 29. Juni 1994 (C 135/92, Fiskano/Kommission, Slg. 1994, I 2885) entschiedenen, auf das sich die Klägerin beruft, unterscheide, weil die Aufnahme der Klägerin in die streitige Liste nicht das Einleiten eines Verfahrens gegen sie wegen eines bereits bestehenden Rechts dargestellt habe, sondern den Erlass einer Rechts oder Verwaltungsvorschrift durch die Gemeinschaftsorgane. Eine von einer solchen Vorschrift betroffene Person sei keine Beklagte in einem Verfahren, so dass sich die Frage nach den Verteidigungsrechten schlicht nicht stelle. Ihre Rechte seien durch die Möglichkeit gewahrt, ein Gericht anzurufen, im vorliegenden Fall das nach Artikel 230 EG angerufene Gericht erster Instanz, um prüfen zu lassen, ob die betreffende Regelung rechtmäßig erlassen worden sei und/oder ob die Klägerin tatsächlich unter diese Regelung falle.
Der Rat beruft sich hierfür auch auf die Urteile des Gerichtshofes vom 23. September 1986 in der Rechtssache 5/85 (AKZO Chemie/Kommission, Slg. 1986, 2585, Randnrn. 20 und 24) und vom 14. März 2000 in der Rechtssache C 54/99 (Église de scientologie, Slg. 2000, I 1335, Randnr. 20). Er bezweifelt außerdem, dass die von den Gerichten in Wettbewerbssachen oder zu handelspolitischen Schutzmaßnahmen entwickelten Grundsätze auf die vorliegende Rechtssache ohne weiteres Anwendung finden können. Am ehesten einschlägig sei hier die Rechtsprechung, nach der das Anhörungsrecht einer Person, die von einer auf Vorschlag einer nationalen Behörde verhängten gemeinschaftsrechtlichen Sanktion betroffen sei, zunächst im Rahmen der Beziehungen zwischen dieser Person und der nationalen Verwaltung tatsächlich zu gewährleisten sei (Beschluss "Invest" Import und Export und Invest commerce/Kommission, oben in Randnr. 69 angeführt, Randnr. 40).
Hinsichtlich des Artikels 6 EMRK gebe es in der Rechtsprechung des EGMR keinen Hinweis darauf, dass die in dieser Bestimmung vorgesehenen Garantien das Verwaltungsverfahren erfassten, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt habe. Das Einfrieren der Gelder der Klägerin sei keine strafrechtliche Sanktion und könne nach den vom EGMR aufgestellten Kriterien der Schwere einer solchen Sanktion nicht gleichgestellt werden (EGMR, Urteile Engel u. a. vom 8. Juni 1976, Serie A Nr. 22, Campbell und Fell vom 28. Juni 1984, Serie A Nr. 80, und Öztürk vom 23. Oktober 1984, Serie A Nr. 85). Der EGMR habe auch entschieden, dass Artikel 6 Absatz 1 EMRK auf den verwaltungsrechtlichen Teil der Untersuchung vor den Verwaltungsbehörden nicht anwendbar sei. Allein die Art und Weise, wie die während des Verwaltungsverfahrens gesammelten Informationen im Gerichtsverfahren verwendet würden, falle unter die Gewährleistung eines fairen Verfahrens (EGMR, Urteil vom 21. September 1994, Fayed, Serie A Nr. 294 B).
Das Vereinigte Königreich bezweifelt ebenfalls, dass Artikel 6 Absatz 1 EMRK den Erlass von Rechts und Verwaltungsvorschriften erfasst. Er sei nur auf Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen anwendbar und die in ihm vorgesehenen Garantien gälten nur, soweit es einen Rechtsstreit gebe, der eine Entscheidung erfordere. Er verleihe dem Einzelnen daher nicht das Recht, vor Erlass einer Regelung, die seine Eigentumsrechte beeinträchtige, angehört zu werden. In einem solchen Fall sei der Einzelne nur berechtigt, die Rechtmäßigkeit dieser Regelung oder die Anwendung auf den jeweiligen Rechtsstreit im Nachhinein in Frage zu stellen (EGMR, Urteil Lithgow u. a. vom 8. Juli 1986, Serie A Nr. 102, und James u. a. vom 21. Februar 1986, Serie A Nr. 98).
Im vorliegenden Fall würden weder die Aufnahme der Klägerin in die streitige Liste noch folglich das Einfrieren ihrer Gelder von Artikel 6 Absatz 1 EMRK erfasst. Daher sei die Klägerin nicht berechtigt gewesen, vor dem Erlass dieser Maßnahmen ihre Argumente vorzutragen. Sie habe jedoch nach dieser Bestimmung das Recht auf Zugang zu einem Gericht, um die betreffende Regelung anzufechten. Sie habe im Übrigen von diesem Recht mit Erhebung der vorliegenden Klage Gebrauch gemacht.
Jedenfalls seien die im vorliegenden Fall in Rede stehenden Maßnahmen, die von der Dringlichkeit vorgegeben worden seien, im Hinblick auf das zu erreichende Ziel nicht unverhältnismäßig und hätten kein unfaires Ungleichgewicht zwischen den im allgemeinen Interesse liegenden Erfordernissen und den Erfordernissen des Grundrechtsschutzes geschaffen, zumal die Verteidigungsrechte ausgeübt werden könnten, sobald diese Maßnahmen getroffen worden seien.
Hierzu führen der Rat und das Vereinigte Königreich aus, dass eine Unterrichtung oder Anhörung der Klägerin vor dem Einfrieren ihrer Gelder die Erreichung des mit der Verordnung Nr. 2580/2001 verfolgten wichtigen Zieles von allgemeinem Interesse, das darin bestehe, zu verhindern, dass Gelder der Finanzierung terroristischer Aktivitäten dienen könnten, gefährdet hätte. Die Klägerin hätte nämlich die Frist, die ihr für die Einreichung ihrer Stellungnahme eingeräumt worden wäre, dafür nutzen können, ihre Gelder aus der Union hinaus zu transferieren.
Das Vereinigte Königreich fügt hinzu, dass es vermutlich zwingende Gründe der nationalen Sicherheit gebe, dem Betroffenen nicht die Informationen und Beweise bekannt zu geben, auf deren Grundlage die zuständige Behörde die Entscheidung treffen könne, dass sich eine Einrichtung am Terrorismus beteilige.
Hinsichtlich des Vorwurfs einer Verletzung der Begründungspflicht ist der Rat der Auffassung, dass sich der angefochtene Beschluss, obwohl er nicht eigens begründet worden sei, darauf beschränke, die Liste der Verordnung Nr. 2580/2001 zu aktualisieren, in deren Artikel 2 Absatz 3 die Kriterien aufgeführt seien, anhand deren die Personen, Vereinigungen und Organisationen in die streitige Liste aufgenommen würden. Diese Verordnung, der angefochtene Gemeinsame Standpunkt und der angefochtene Beschluss zusammengenommen erfüllten in einem der Klägerin wohlbekannten Zusammenhang die Begründungspflicht, wobei die materiellen Voraussetzungen der Bekämpfung des Terrorismus nicht die gleichen seien wie in anderen Bereichen, z. B. im Wettbewerbsrecht (Urteil des Gerichtshofes vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C 350/88, Delacre u. a./Kommission, Slg. 1990, I 395, Randnr. 15; vgl. nämlich zum Einfrieren von Geldern Beschluss "Invest" Import und Export und Invest commerce/Kommission, oben in Randnr. 69 angeführt, Randnr. 43).
Nach Ansicht des Rates verletzt der angefochtene Beschluss auch nicht das Recht auf die Unschuldsvermutung.
Zur Rüge eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers tragen der Rat und das Vereinigte Königreich vor, dass die Klägerin nicht behaupten könne, dass sie keine terroristische Organisation sei und daher nicht unter Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 falle.
Nach Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 werde die streitige Liste auf der Grundlage genauer Informationen bzw. der einschlägigen Akten erstellt, aus denen sich ergebe, dass eine zuständige nationale Behörde einen Beschluss gefasst habe, der eine Person, eine Vereinigung oder eine Körperschaft als an terroristischen Aktivitäten beteiligt bezeichne. Die Klägerin trage jedoch nicht vor und nichts weise darauf hin, dass sie nicht auf der Grundlage eines solchen Beschlusses in die streitige Liste aufgenommen worden sei.
Der Rat räumt ein, dass er nach dieser Bestimmung die Einhaltung der von der Union festgelegten Kriterien durch die nationalen Behörden überwache. Doch beziehe sich diese Überwachung weder auf die von der Klägerin behaupteten Tatsachen noch auf Informationen, die teilweise auf geschützte Quellen oder spezialisierte Dienste der Mitgliedstaaten zurückgingen. Angesichts der wesentlichen Rolle, die die zuständigen nationalen Behörden in dem Verfahren spielten, gehen der Rat und das Vereinigte Königreich davon aus, dass ein Infragestellen der Tatsachen selbst, auf deren Grundlage diese Behörden die Aufnahme einer Person in die streitige Liste vorgeschlagen hätten, und eine Überprüfung ihrer Entscheidung sachgerecht nur auf nationaler Ebene erfolgen könnten. Insoweit weist das Vereinigte Königreich darauf hin, dass die Kommission nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 2580/2001 befugt sei, den Anhang dieser Verordnung auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen zu ändern.
Der Home Secretary, die im Vereinigten Königreich für diesen Bereich zuständige Behörde, habe einen Antrag der Klägerin auf Streichung von der Liste der nach dem Terrorism Act 2000 verbotenen Organisationen abgelehnt. Er habe zwar die Beteuerungen der Klägerin, sie habe sich in einem legitimen Kampf gegen ein repressives Regime befunden und ihre Widerstandshandlungen hätten sich auf militärische Ziele im Iran beschränkt, zur Kenntnis genommen, jedoch zugleich erklärt, dass er "kein Recht auf die Vornahme terroristischer Handlungen aus welchen Gründen auch immer" anerkennen könne. Die von der Klägerin dagegen eingelegten Rechtsbehelfe seien zurückgewiesen worden (vgl. oben, Randnr. 73).
Zunächst sind gemeinsam die Rügen zu prüfen, die auf eine Verletzung der Verteidigungsrechte, der Begründungspflicht und des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gestützt werden und eng miteinander verknüpft sind. Denn zum einen trägt die Gewährleistung der Verteidigungsrechte dazu bei, die ordnungsgemäße Ausübung des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz sicherzustellen. Zum anderen besteht ein enger Zusammenhang zwischen dem Recht auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsbehelf und der Begründungspflicht. Nach ständiger Rechtsprechung beruht die den Gemeinschaftsorganen nach Artikel 253 EG obliegende Verpflichtung zur Begründung ihrer Rechtsakte nicht lediglich auf formellen Erwägungen, sondern soll dem Gemeinschaftsrichter die Ausübung seiner Rechtmäßigkeitskontrolle ermöglichen und es den Betroffenen gestatten, Kenntnis von den Gründen für die getroffene Maßnahme zu erlangen, damit sie ihre Rechte verteidigen und prüfen können, ob der Rechtsakt rechtmäßig ist (Urteile des Gerichtshofes vom 4. Juli 1963 in der Rechtssache 24/62, Deutschland/Kommission, Slg. 1963, 141, 155, und vom 10. Mai 2005 in der Rechtssache C 400/99, Italien/Kommission, Slg. 2005, I 3657, Randnr. 22; Urteil des Gerichts vom 30. September 2003 in den Rechtssachen T 346/02 und T 347/02, Cableuropa u. a./Kommission, Slg. 2003, II 4251, Randnr. 225). Die Betroffenen können von ihrem gerichtlichen Rechtsbehelf nur dann wirklich Gebrauch machen, wenn sie genaue Kenntnis vom Inhalt und von der Begründung der betreffenden Handlung haben (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 19. Februar 1998 in der Rechtssache C 309/95, Kommission/Rat, Slg. 1998, I 655, Randnr. 18, und Urteil des Gerichts vom 7. Juli 1999 in der Rechtssache T 89/96, British Steel/Kommission, Slg. 1999, II 2089, Randnr. 33).
Angesichts der vom Rat und vom Vereinigten Königreich in erster Linie vorgebrachten Argumente wird das Gericht zunächst prüfen, ob die Rechte und Garantien, deren Verletzung von der Klägerin geltend gemacht wird, grundsätzlich im Kontext des Erlasses eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern auf der Grundlage der Verordnung Nr. 2580/2001 gelten. Es wird dann den Gegenstand dieser Rechte und Garantien bestimmen und deren Grenzen in einem solchen Zusammenhang festlegen. Schließlich wird es über die angebliche Verletzung der fraglichen Rechte und Garantien unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles entscheiden.
Geltung der Garantien betreffend die Wahrung der Verteidigungsrechte, die Begründungspflicht und das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz im Kontext des Erlasses eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern nach der Verordnung Nr. 2580/2001
Nach ständiger Rechtsprechung ist die Wahrung der Verteidigungsrechte in allen Verfahren gegen eine Person, die zu einer sie beschwerenden Maßnahme führen können, ein fundamentaler Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, der auch dann sichergestellt werden muss, wenn eine Regelung für das betreffende Verfahren fehlt. Dieser Grundsatz gebietet es, dass jede möglicherweise von einer Sanktion betroffene Person zu den ihr zur Last gelegten Umständen, auf die sich die Verhängung der Sanktion stützt, sachgerecht Stellung nehmen kann (vgl. Urteil des Gerichtshofes Fiskano/Kommission, oben in Randnr. 75 angeführt, Randnrn. 39 und 40 sowie die dort zitierte Rechtsprechung).
Der angefochtene Beschluss, mit dem gegen die Klägerin wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen (Einfrieren von Geldern) verhängt werden, beschwert diese im vorliegenden Fall unbestreitbar (vgl. auch unten, Randnr. 98). Die genannte Rechtsprechung ist daher hier einschlägig.
Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich, dass - von Ausnahmen abgesehen (vgl. unten, Randnrn. 127 ff.) - die Gewährleistung der Verteidigungsrechte grundsätzlich zwei wesentliche Rechte umfasst. Zum einen sind dem Betroffenen die ihm zur Last gelegten Umstände, auf die sich die bevorstehende Verhängung der verwaltungsrechtlichen Sanktion stützt, mitzuteilen (im Folgenden: Mitteilung der zur Last gelegten Umstände). Zum anderen muss er zu diesen Umständen sachgerecht Stellung nehmen können (im Folgenden: Anhörung).
So verstanden ist die Gewährleistung der Verteidigungsrechte im Rahmen des Verwaltungsverfahrens von dem Recht auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsbehelf gegen den eventuell am Ende dieses Verfahrens erlassenen beschwerenden Rechtsakt zu unterscheiden (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 23. April 2002 in der Rechtssache T 372/00, Campolargo/Kommission, Slg. ÖD 2002, I A 49 und II 223, Randnr. 36). Das Vorbringen des Rates und des Vereinigten Königreichs zu Artikel 6 EMRK (vgl. oben, Randnrn. 77 bis 79) ist daher im Rahmen der vorliegenden Rüge unerheblich.
Ferner kann den Betroffenen im Kontext des Erlasses eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern gemäß der Verordnung Nr. 2580/2001 die Gewährleistung der Verteidigungsrechte im engeren Sinne nicht allein aus dem vom Rat und vom Vereinigten Königreich angeführten Grund (vgl. oben, Randnrn. 78 und 79) vorenthalten werden, dass weder die EMRK noch die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts dem Einzelnen einen Anspruch auf rechtliches Gehör vor dem Erlass eines Rechtsakts verliehen (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil Yusuf, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 322).
Es ist richtig, dass die Rechtsprechung zum Anspruch auf rechtliches Gehör nicht auf ein gemeinschaftliches Gesetzgebungsverfahren erstreckt werden kann, das zum Erlass von Rechtsvorschriften führt, die eine wirtschaftspolitische Entscheidung einschließen und für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten (Urteil des Gerichts vom 11. Dezember 1996 in der Rechtssache T 521/93, Atlanta u. a./EG, Slg. 1996, II 1707, Randnr. 70, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch Urteil des Gerichtshofes vom 14. Oktober 1999 in der Rechtssache C 104/97 P, Atlanta/Europäische Gemeinschaft, Slg. 1999, I 6983, Randnrn. 34 bis 38).
Richtig ist auch, dass der angefochtene Beschluss, der die Klägerin auf der streitigen Liste belässt, nachdem sie durch den ursprünglich angefochtenen Beschluss in die Liste aufgenommen worden war, die gleiche allgemeine Geltung wie die Verordnung Nr. 2580/2001 hat und wie sie in jedem Mitgliedstaat unmittelbar gilt. Trotz ihres Titels teilt sie daher deren Normcharakter im Sinne von Artikel 249 EG (vgl. entsprechend Beschluss des Gerichts vom 6. Mai 2003 in der Rechtssache T 45/02, DOW AgroSciences/Parlament und Rat, Slg. 2003, II 1973, Randnrn. 31 bis 33 und die dort zitierte Rechtsprechung, sowie Urteil Yusuf, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnrn. 184 bis 188).
Jedoch hat dieser Beschluss keinen rein normativen Charakter. Er entfaltet seine Wirkung zwar erga omnes, betrifft aber die Klägerin unmittelbar und individuell, die im Übrigen namentlich als Organisation aufgeführt ist, die in die Liste der Personen, Vereinigungen und Körperschaften, deren Gelder nach der Verordnung Nr. 2580/2001 einzufrieren sind, aufzunehmen ist. Da es sich um einen Rechtsakt handelt, mit dem eine individuelle Maßnahme zur Verhängung einer wirtschaftlichen und finanziellen Sanktion (vgl. oben, Randnr. 92) ergriffen wird, ist die oben in Randnummer 96 zitierte Rechtsprechung nicht einschlägig (vgl. entsprechend Urteil Yusuf, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 324).
Weiter sind die Unterschiede zwischen der vorliegenden und den Rechtssachen, in denen die Urteile Yusuf und Kadi, oben in Randnummer 29 angeführt, ergangen sind, zu beachten, in denen entschieden wurde, dass die Gemeinschaftsorgane nicht verpflichtet waren, die Betroffenen im Zusammenhang mit dem Erlass und der Durchführung einer vergleichbaren Maßnahme zum Einfrieren der Gelder von Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, anzuhören.
Dieses Ergebnis wurde in diesen beiden Rechtssachen mit dem Umstand gerechtfertigt, dass sich die Gemeinschaftsorgane, wie es ihrer Verpflichtung entsprach, darauf beschränkt hatten, in die Gemeinschaftsrechtsordnung Resolutionen des Sicherheitsrats und Beschlüsse seines Sanktionsausschusses umzusetzen, die das Einfrieren von Geldern der namentlich genannten Betroffenen vorschrieben, ohne die Organe zu ermächtigen, im Stadium ihrer konkreten Durchführung irgendeinen gemeinschaftlichen Mechanismus zur Prüfung oder erneuten Prüfung der individuellen Fälle vorzusehen. Das Gericht folgerte daraus, dass das gemeinschaftsrechtliche Prinzip des Anspruchs auf rechtliches Gehör unter solchen Umständen, unter denen eine Anhörung des Betroffenen die Organe keinesfalls veranlassen konnte, ihren Standpunkt zu revidieren, keine Anwendung fand (Urteile Yusuf, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 328, und Kadi, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 258).
In der vorliegenden Rechtssache bestimmt die Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats zwar in ihrer Ziffer 1 Buchstabe c u. a., dass alle Staaten unverzüglich Gelder und sonstige finanzielle Vermögenswerte oder wirtschaftliche Ressourcen von Personen, die terroristische Handlungen begehen, zu begehen versuchen oder sich an deren Begehung beteiligen oder diese erleichtern, sowie von Einrichtungen, die im Eigentum oder unter der Kontrolle dieser Personen stehen, und von Personen und Einrichtungen, die im Namen oder auf Anweisung dieser Personen und Einrichtungen handeln, einfrieren werden, ohne jedoch die Personen, Vereinigungen und Einrichtungen, die diesen Maßnahmen unterliegen sollen, einzeln zu bezeichnen. Der Sicherheitsrat hat auch weder präzise Rechtsnormen für das Verfahren zum Einfrieren der Gelder vorgesehen noch Garantien oder Rechtsbehelfe, die sicherstellen, dass die von einem solchen Verfahren betroffenen Personen und Einrichtungen die von den Mitgliedstaaten gegen sie getroffenen Maßnahmen wirksam anfechten können.
Daher obliegt es im Zusammenhang mit der Resolution 1373 (2001) den Mitgliedern der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) - im vorliegenden Fall der Gemeinschaft, über die ihre Mitgliedstaaten zu handeln beschlossen haben - unter Einhaltung der Vorschriften ihrer eigenen Rechtsordnung konkret die Personen, Vereinigungen und Einrichtungen festzulegen, deren Gelder gemäß dieser Resolution einzufrieren sind.
Hierzu hat der Rat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass im Rahmen der Durchführung der Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats die Maßnahmen, die er aufgrund einer gebundenen Befugnis ergriffen habe und die daher an der "Vorrangwirkung" aus den Artikeln 25 und 103 der Charta der Vereinten Nationen teilhätten, im Wesentlichen die von den materiellen Bestimmungen der Verordnung Nr. 2580/2001 vorgesehenen seien, die den Inhalt der restriktiven Maßnahmen gegen die in Ziffer 1 Buchstabe c der Resolution genannten Personen festlegten. Im Gegensatz zu den Rechtsakten, um die es in den Rechtssachen gegangen sei, in denen die Urteile Yusuf und Kadi, oben in Randnummer 29 angeführt, ergangen seien, seien die Rechtsakte, die wie der angefochtene Beschluss die restriktiven Maßnahmen konkret auf diese oder jene Person oder Einrichtung anwendeten, nicht in Ausübung einer gebundenen Befugnis ergriffen worden und hätten daher nicht an der fraglichen "Vorrangwirkung" teil. Diese Rechtsakte seien vielmehr in Ausübung des weiten Ermessens erlassen worden, über das der Rat im Rahmen der GASP verfüge.
Diesen Erwägungen kann das Gericht im Wesentlichen folgen, abgesehen von eventuellen Schwierigkeiten bei der Anwendung der Ziffer 1 Buchstabe c der Resolution 1373 (2001), die sich daraus ergeben könnten, dass es bisher im Völkerrecht keine allgemein akzeptierte Definition der Begriffe "Terrorismus" und "terroristische Handlung" gibt (vgl. insoweit das Schlussdokument [A/60/L1], das von der Generalversammlung der UNO am 15. September 2005 anlässlich des Weltgipfels zur Feier des sechzigsten Jahrestags der UNO verabschiedet wurde).
Schließlich hat der Rat in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass er sich als Gemeinschaftsorgan, das die Verordnung Nr. 2580/2001 und die sie durchführenden Beschlüsse erlassen habe, nicht an die Gemeinsamen Standpunkte gebunden sieht, die vom Rat als aus den Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetztes Organ im Rahmen der GASP angenommen würden, auch wenn er sonst über die Kohärenz seiner Handlungen im Rahmen der GASP und des EG-Vertrags wache.
Der Rat weist damit zu Recht darauf hin, dass die Gemeinschaft nicht aufgrund einer durch den Willen der Union oder der Mitgliedstaaten gebundenen Befugnis tätig wird, wenn der Rat wie im vorliegenden Fall wirtschaftliche Sanktionen auf der Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG verhängt. Im Übrigen ist dies die einzige mit dem Wortlaut des Artikels 301 EG zu vereinbarende Sichtweise, in dem es heißt, dass der Rat auf diesem Gebiet "auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit" entscheidet; dasselbe gilt für den Wortlaut des Artikels 60 Absatz 1 EG, wonach der Rat nach demselben Verfahren die Sofortmaßnahmen ergreifen "kann", die durch einen Rechtsakt im Bereich der GASP für notwendig erachtet werden.
Da die Identifizierung der in der Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats genannten Personen, Vereinigungen und Einrichtungen und das anschließende Einfrieren von Geldern in Ausübung einer eigenen Befugnis aufgrund einer Ermessensentscheidung der Gemeinschaft erfolgen, müssen die betreffenden Gemeinschaftsorgane, im vorliegenden Fall der Rat, grundsätzlich die Verteidigungsrechte der Betroffenen wahren, wenn sie tätig werden, um dieser Resolution nachzukommen.
Daraus folgt, dass die Verteidigungsrechte im Kontext des Erlasses eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern nach der Verordnung Nr. 2580/2001 grundsätzlich in vollem Umfang zu gewährleisten sind.
Grundsätzlich ist auch die in Artikel 253 EG vorgesehene Begründungspflicht im Kontext des Erlasses eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern nach der Verordnung Nr. 2580/2001 in vollem Umfang zu gewährleisten, was im Übrigen von keinem Verfahrensbeteiligten angezweifelt worden ist.
Hinsichtlich der Gewährleistung des Anspruchs auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz ist daran zu erinnern, dass Einzelne nach ständiger Rechtsprechung die Möglichkeit haben müssen, einen effektiven gerichtlichen Schutz der Rechte, die sie aus der Gemeinschaftsrechtsordnung herleiten, in Anspruch zu nehmen; das Recht auf einen solchen Schutz gehört zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, und ist in den Artikeln 6 und 13 EMRK verankert (vgl. Urteil des Gerichts vom 5. April 2006 in der Rechtssache T 279/02, Degussa/Kommission, Slg. 2006, II 0000, Randnr. 421 und die dort zitierte Rechtsprechung).
Dies gilt u. a. auch für das Einfrieren der Gelder von Personen oder Organisationen, die terroristischer Handlungen verdächtigt werden (vgl. in diesem Sinne Punkt XIV der Leitlinien über die Menschenrechte und den Kampf gegen den Terrorismus, die das Ministerkomitee des Europarats am 11. Juli 2002 verabschiedet hat).
Im Rahmen der vorliegenden Klage wendet der Rat gegen die grundsätzliche Geltung dieser Garantie nur ein, dass das Gericht seiner Ansicht nach für die Kontrolle der materiellen Rechtmäßigkeit der materiellen Bestimmungen der Verordnung Nr. 2580/2001 nicht zuständig sei, da diese aufgrund einer durch die Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats gebundenen Befugnis erlassen worden seien, wodurch sie an der oben in Randnummer 103 erwähnten "Vorrangwirkung" teilhätten.
Jedoch braucht sich das Gericht zur Berechtigung dieses Vorbehalts nicht zu äußern, weil der vorliegende Rechtsstreit, wie im Folgenden auszuführen sein wird, allein auf der Grundlage der gerichtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses entschieden werden kann, von der keiner der Verfahrensbeteiligten bestreitet, dass sie in die Zuständigkeit des Gerichts fällt.
Gegenstand und Grenzen der Garantien betreffend die Wahrung der Verteidigungsrechte, die Begründungspflicht und den Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz im Kontext des Erlasses eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern nach der Verordnung Nr. 2580/2001
Als Erstes ist der Gegenstand der Gewährleistung der Verteidigungsrechte im Kontext des Erlasses eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 zu bestimmen, wobei zwischen dem in Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 vorgesehenen Ausgangsbeschluss über das Einfrieren von Geldern (im Folgenden: Ausgangsbeschluss über das Einfrieren von Geldern) und einem der in Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts vorgesehenen Folgebeschlüsse über die Aufrechterhaltung des Einfrierens der Gelder nach regelmäßiger Überprüfung (im Folgenden: Folgebeschlüsse über das Einfrieren von Geldern) zu unterscheiden ist.
In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Verteidigungsrechte nur in Bezug auf die tatsächlichen und rechtlichen Umstände ausgeübt werden können, von denen die Anwendung der betreffenden Maßnahme auf den Betroffenen gemäß der einschlägigen Regelung abhängt.
Im vorliegenden Fall ist die einschlägige Regelung Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001, wonach der Rat einstimmig und im Einklang mit Artikel 1 Absätze 4 bis 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 die Liste der dieser Verordnung unterfallenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften erstellt, überprüft und ändert. Die fragliche Liste ist also nach Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 auf der Grundlage genauer Informationen bzw. der einschlägigen Akten zu erstellen, aus denen sich ergibt, dass eine zuständige Behörde - gestützt auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien - gegenüber den betreffenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften einen Beschluss gefasst hat, bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung wegen einer terroristischen Handlung oder des Versuchs, eine terroristische Handlung zu begehen, daran teilzunehmen oder sie zu erleichtern oder um eine Verurteilung für derartige Handlungen handelt. Der Ausdruck "zuständige Behörde" bezeichnet eine Justizbehörde oder, sofern die Justizbehörden keine Zuständigkeit auf diesem Gebiet haben, eine entsprechende zuständige Behörde in diesem Bereich. Zudem sind nach Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 die Namen von Personen oder Körperschaften, die in der Liste aufgeführt sind, mindestens einmal pro Halbjahr einer regelmäßigen Überprüfung zu unterziehen, um sicherzustellen, dass ihr Verbleib auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist.
Wie der Rat und das Vereinigte Königreich zutreffend ausgeführt haben, findet das Verfahren, das nach der einschlägigen Regelung zum Einfrieren von Geldern führen kann, auf zwei Ebenen statt, auf nationaler und auf Gemeinschaftsebene. Zunächst muss eine zuständige nationale Behörde, in der Regel eine Justizbehörde, einen Beschluss, auf den die Definition in Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zutrifft, gegenüber dem Betroffenen fassen. Handelt es sich um einen Beschluss über die Aufnahme von Ermittlungen oder der Strafverfolgung, so muss dieser auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt sein. Sodann muss der Rat auf der Grundlage genauer Informationen bzw. der einschlägigen Akten, aus denen sich ergibt, dass ein solcher Beschluss gefasst wurde, einstimmig beschließen, den Betroffenen auf die streitige Liste zu setzen. In der Folge muss sich der Rat regelmäßig, mindestens einmal pro Halbjahr, vergewissern, dass der Verbleib des Betroffenen auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist. Insoweit ist die Überprüfung, ob ein Beschluss einer nationalen Behörde vorliegt, auf den die genannte Definition zutrifft, eine wesentliche Voraussetzung für den Erlass des Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern durch den Rat, während die Überprüfung der im Anschluss an diesen Beschluss auf nationaler Ebene zu treffenden Maßnahmen für den Erlass eines Folgebeschlusses über das Einfrieren von Geldern unerlässlich ist.
Daher kann sich auch die Frage nach der Wahrung der Verteidigungsrechte beim Erlass einer Maßnahme zum Einfrieren von Geldern auf diesen beiden Ebenen stellen (vgl. in diesem Sinne entsprechend Beschluss "Invest" Import und Export und Invest commerce/Kommission, oben in Randnr. 69 angeführt, Randnr. 40).
Die Verteidigungsrechte des Betroffenen sind zunächst im Rahmen des nationalen Verfahrens wirksam zu wahren, das zum Erlass des in Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 vorgesehenen Beschlusses durch die zuständige nationale Behörde geführt hat. Insbesondere in diesem nationalen Rahmen muss der Betroffene zu den ihm zur Last gelegten Umständen, auf die der fragliche Beschluss gestützt ist, sachgerecht Stellung nehmen können, unbeschadet eventueller Beschränkungen der Verteidigungsrechte, die im nationalen Recht u. a. aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie der Aufrechterhaltung der internationalen Beziehungen gerechtfertigt sind (vgl. in diesem Sinne EGMR, Urteil Tinnelly & Sons u. a. und McElduff u. a./Vereinigtes Königreich vom 10. Juli 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-IV, § 78).
Sodann sind die Verteidigungsrechte des Betroffenen im Rahmen des Gemeinschaftsverfahrens wirksam zu wahren, das zu einem Beschluss des Rates nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 führen soll, ihn in die Liste aufzunehmen oder auf der Liste zu belassen. Grundsätzlich muss der Betroffene in diesem Rahmen nur zu den rechtlichen Voraussetzungen für die Anwendung der betreffenden Gemeinschaftsmaßnahme sachgerecht Stellung nehmen können, d. h., wenn es sich um einen Ausgangsbeschluss über das Einfrieren von Geldern handelt, zum Vorliegen genauer Informationen oder einschlägiger Akten, aus denen sich ergibt, dass eine zuständige nationale Behörde ihm gegenüber einen Beschluss gefasst hat, auf den die Definition in Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zutrifft, und, wenn es sich um einen Folgebeschluss über das Einfrieren von Geldern handelt, zu der Begründung für seinen Verbleib auf der streitigen Liste.
Stammt der fragliche Beschluss von einer zuständigen Behörde eines Mitgliedstaats, so ist für die Wahrung der Verteidigungsrechte auf Gemeinschaftsebene in diesem Stadium normalerweise nicht mehr erforderlich, dass der Betroffene erneut in die Lage versetzt wird, sich zur Zweckmäßigkeit und Begründetheit dieses Beschlusses zu äußern, da diese Fragen nur auf nationaler Ebene vor der fraglichen Behörde oder vor dem vom Betroffenen angerufenen zuständigen nationalen Gericht erörtert werden können. Ebenso hat der Rat grundsätzlich nicht darüber zu befinden, ob das gegen den Betroffenen eingeleitete, vom anwendbaren Recht des Mitgliedstaats vorgesehene Verfahren, das diesen Beschluss hervorgebracht hat, ordnungsgemäß geführt wurde oder ob die Grundrechte des Betroffenen von den nationalen Behörden gewahrt wurden. Dies ist nämlich ausschließlich Sache der zuständigen nationalen Gerichte oder gegebenenfalls des EGMR (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 10. April 2003 in der Rechtssache T 353/00, Le Pen/Parlament, Slg. 2003, II 1729, Randnr. 91, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch Urteil des Gerichtshofes vom 7. Juli 2005 in der Rechtssache C 208/03 P, Le Pen/Parlament, Slg. 2005, I 6051).
Wird die Gemeinschaftsmaßnahme zum Einfrieren von Geldern auf der Grundlage eines im Rahmen von Ermittlungen oder der Strafverfolgung gefassten Beschlusses einer mitgliedstaatlichen Behörde (und nicht auf der Grundlage einer Verurteilung) erlassen, ist es für die Wahrung der Verteidigungsrechte grundsätzlich auch nicht erforderlich, dass der Betroffene zu der Frage Stellung nehmen kann, ob dieser Beschluss "auf ernsthafte und schlüssige Beweise und Indizien gestützt" ist, wie dies Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 vorschreibt. Denn obwohl dieser Umstand eine der rechtlichen Voraussetzungen für die Anwendung der fraglichen Maßnahme ist, wäre es nach Ansicht des Gerichts im Hinblick auf den in Artikel 10 EG niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit unangebracht, ihn unter den Vorbehalt der Ausübung der Verteidigungsrechte auf Gemeinschaftsebene zu stellen.
Hierzu erinnert das Gericht daran, dass nach Artikel 10 EG das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen durch die Verpflichtung zu beiderseitiger loyaler Zusammenarbeit bestimmt wird (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 16. Oktober 2003 in der Rechtssache C 339/00, Irland/Kommission, Slg. 2003, I 11757, Randnrn. 71 und 72 und die dort zitierte Rechtsprechung). Dieser Grundsatz ist allgemein anwendbar und gilt u. a. im Rahmen des in Titel VI des EU-Vertrags geregelten Bereichs JI, der im Übrigen vollständig auf der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Organen beruht (Urteil des Gerichtshofes vom 16. Juni 2005 in der Rechtssache C 105/03, Pupino, Slg. 2005, I 5285, Randnr. 42).
Für den Fall der Anwendung des Artikels 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 und des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 - Bestimmungen, die eine besondere Form der Zusammenarbeit zwischen dem Rat und den Mitgliedstaaten bei der gemeinsamen Bekämpfung des Terrorismus schaffen - ist das Gericht der Auffassung, dass aus diesem Grundsatz die Verpflichtung für den Rat folgt, sich zumindest dann, wenn es sich um eine Justizbehörde handelt, so weit wie möglich auf die Beurteilung durch die nationale Behörde zu verlassen, sowohl hinsichtlich des Vorliegens der "ernsthaften und schlüssigen Beweise und Indizien", auf den sie sich für ihren Beschluss stützt, als auch hinsichtlich der Anerkennung eventueller Beschränkungen des Zugangs zu diesen Beweisen und Indizien, die im nationalen Recht aus zwingenden Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie der Aufrechterhaltung internationaler Beziehungen gerechtfertigt sind (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 18. September 1996 in der Rechtssache T 353/94, Postbank/Kommission, Slg. 1996, II 921, Randnr. 69 und die dort zitierte Rechtsprechung).
Es ist jedoch hinzuzufügen, dass diese Erwägungen nur gelten, soweit die betreffenden Beweise und Indizien auch tatsächlich von der in der vorstehenden Randnummer erwähnten zuständigen nationalen Behörde geprüft worden sind. Stützt der Rat seinen Ausgangsbeschluss oder einen Folgebeschluss über das Einfrieren von Geldern im Laufe des bei ihm stattfindenden Verfahrens dagegen auf Informationen und Beweisumstände, die ihm von den Vertretern der Mitgliedstaaten übermittelt worden sind, ohne dass sie dieser zuständigen nationalen Behörde zur Prüfung vorgelegen haben, so sind sie als neue zur Last gelegte Umstände anzusehen, die grundsätzlich Gegenstand einer Mitteilung und einer Anhörung auf Gemeinschaftsebene sein müssen, wenn dies noch nicht auf nationaler Ebene geschehen ist.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass im Rahmen der Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten die Wahrung der Verteidigungsrechte auf der Ebene des Gemeinschaftsverfahrens zum Einfrieren von Geldern einen relativ eingeschränkten Gegenstand hat. Im Fall eines Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern ist es zur Wahrung der Verteidigungsrechte zum einen grundsätzlich erforderlich, dass der Rat dem Betroffenen die genauen Informationen bzw. die einschlägigen Akten mitteilt, aus denen sich ergibt, dass eine zuständige Behörde eines Mitgliedstaats ihm gegenüber einen Beschluss gefasst hat, auf den die Definition in Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zutrifft, sowie gegebenenfalls die oben in Randnummer 125 erwähnten neuen Umstände, und zum anderen, dass er zu diesen Informationen und Akten sachgerecht Stellung nehmen kann. Im Fall eines Folgebeschlusses über das Einfrieren von Geldern ist es zur Wahrung der Verteidigungsrechte ebenfalls erforderlich, dass dem Betroffenen die Informationen und Akten mitgeteilt werden, die nach Ansicht des Rates seinen Verbleib auf den streitigen Listen rechtfertigen, sowie gegebenenfalls die oben in Randnummer 125 erwähnten neuen Umstände, und außerdem, dass er hierzu sachgerecht Stellung nehmen kann.
Unter Umständen wie denen des vorliegenden Falles, in denen es um spezifische restriktive Maßnahmen zum Einfrieren der Gelder und Vermögenswerte von Personen, Vereinigungen und Körperschaften geht, deren Beteiligung an terroristischen Handlungen der Rat festgestellt hat, sind jedoch zugleich bestimmte Beschränkungen der so nach ihrem Gegenstand definierten Verteidigungsrechte legitim und können den Betroffenen auferlegt werden.
Dem folgend, was im Urteil Yusuf, oben in Randnummer 29 angeführt, entschieden wurde und was der Rat und das Vereinigte Königreich im vorliegenden Fall vortragen, ist das Gericht deshalb der Ansicht, dass eine Mitteilung der zur Last gelegten Umstände und eine Anhörung der Betroffenen vor Erlass des Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern die Wirksamkeit der Sanktionen beeinträchtigen könnten und daher mit dem von der Gemeinschaft in Übereinstimmung mit der Resolution 1373 (2001) verfolgten Ziel von allgemeinem Interesse unvereinbar wären. Eine Maßnahme zum erstmaligen Einfrieren von Geldern muss ihrem Wesen nach einen Überraschungseffekt haben und sofort zur Anwendung kommen. Sie kann deshalb vor ihrer Umsetzung nicht angekündigt werden (Urteil Yusuf, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 308; vgl. in diesem Sinne entsprechend auch Schlussanträge des Generalanwalts Warner in der Rechtssache 136/79, National Panasonic/Kommission, Urteil des Gerichtshofes vom 26. Juni 1980, Slg. 1980, 2033, 2061, 2068, 2069).
Damit die Betroffenen ihre Rechte u. a. im Rahmen einer eventuellen Klage vor dem Gericht sachgerecht verteidigen können, ist dann allerdings erforderlich, dass ihnen die zur Last gelegten Umstände so weit wie möglich mitgeteilt werden, entweder gleichzeitig mit dem Erlass des Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern oder so früh wie möglich im Anschluss daran (vgl. auch unten, Randnr. 139).
In diesem Zusammenhang müssen die Betroffenen auch die Möglichkeit haben, eine sofortige Überprüfung der Maßnahme zum erstmaligen Einfrieren ihrer Gelder zu beantragen (vgl. in diesem Sinne in dienstrechtlichen Streitigkeiten Urteile des Gerichts vom 15. Juni 2000 in der Rechtssache T 211/98, F/Kommission, Slg. ÖD 2000, I A 107 und II 471, Randnr. 34, vom 18. Oktober 2001 in der Rechtssache T 333/99, X/EZB, Slg. 2001, II 3021, Randnr. 183, und Campolargo/Kommission, oben in Randnr. 94 angeführt, Randnr. 32). Eine solche nachträgliche Anhörung muss jedoch bei einem Ausgangsbeschluss über das Einfrieren von Geldern nicht von Amts wegen durchgeführt werden, weil die Betroffenen auch die Möglichkeit haben, umgehend Klage beim Gericht zu erheben - eine Möglichkeit, die ebenfalls einen Ausgleich schafft zwischen der Wahrung der Grundrechte der in der streitigen Liste aufgeführten Personen und der Notwendigkeit, im Rahmen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus präventive Maßnahmen zu ergreifen (vgl. in diesem Sinne entsprechend Schlussanträge des Generalanwalts Warner in der Rechtssache National Panasonic/Kommission, oben in Randnr. 128 angeführt, Slg. 1980, 2069).
Die vorstehenden Erwägungen gelten jedoch nicht für die Folgebeschlüsse über das Einfrieren von Geldern, die der Rat im Rahmen der in Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 vorgesehenen, mindestens einmal pro Halbjahr stattfindenden regelmäßigen Überprüfung fasst, ob der Verbleib der Betroffenen auf der streitigen Liste gerechtfertigt ist. In diesem Stadium sind die Gelder nämlich schon eingefroren, so dass es nicht mehr notwendig ist, einen Überraschungseffekt zu wahren, um die Wirksamkeit der Sanktionen zu gewährleisten. Vor jedem Folgebeschluss über das Einfrieren von Geldern muss deshalb erneut die Möglichkeit einer Anhörung bestehen und sind gegebenenfalls die neuen zur Last gelegten Unstände mitzuteilen.
Insoweit kann das Gericht nicht der vom Rat und dem Vereinigten Königreich in der mündlichen Verhandlung vertretenen Ansicht folgen, dass der Rat die Betroffenen im Zusammenhang mit dem Erlass eines Folgebeschlusses über das Einfrieren von Geldern nur anhören müsse, wenn diese ihn vorher ausdrücklich darum ersucht hätten. Denn nach Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 kann der Rat einen solchen Beschluss nur fassen, nachdem er sich vergewissert hat, dass der Verbleib der Betroffenen auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist, was voraussetzt, dass er ihnen zuvor ermöglicht, zu dieser Frage sachgerecht Stellung zu nehmen.
Unter Umständen wie denen des vorliegenden Falles, in dem es um eine Sicherungsmaßnahme geht, die die Verfügbarkeit des Vermögens bestimmter Personen, Vereinigungen und Körperschaften im Rahmen des Kampfes gegen den Terrorismus einschränkt, können der Mitteilung bestimmter zur Last gelegter Umstände an die Betroffenen und damit ihrer Anhörung hierzu im Laufe des Verwaltungsverfahrens zwingende Erwägungen der Sicherheit der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten oder der Gestaltung ihrer internationalen Beziehungen entgegenstehen (vgl. entsprechend Urteil Yusuf, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 320).
Wie der Rat und das Vereinigte Königreich unter Hinweis darauf, dass in vielen Mitgliedstaaten Ausnahmen vom allgemeinen Anspruch auf rechtliches Gehör in einem Verwaltungsverfahren aus Gründen des öffentlichen Interesses, der öffentlichen Ordnung oder der Aufrechterhaltung internationaler Beziehungen oder dann zugelassen werden, wenn der Zweck der zu treffenden Entscheidung bei Gewährung des Anspruchs vereitelt würde oder werden könnte (vgl. die oben in Randnr. 72 angeführten Beispiele), vorgetragen haben, stehen solche Beschränkungen mit den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten im Einklang.
Im Übrigen stehen sie mit der Rechtsprechung des EGMR im Einklang, der selbst im strengeren Rahmen eines kontradiktorischen Strafverfahrens, das den Anforderungen des Artikels 6 EMRK genügen muss, zugesteht, dass in Fällen, die die nationale Sicherheit betreffen, und insbesondere im Bereich des Terrorismus, bestimmte Beschränkungen der Verteidigungsrechte in Betracht gezogen werden können, u. a. in Bezug auf die Bekanntmachung zur Last gelegter Umstände und die Art und Weise des Aktenzugangs (vgl. z. B. Urteile Chahal/Vereinigtes Königreich vom 15. November 1996, Slg. 1996-V, § 131, und Jasper/Vereinigtes Königreich vom 16. Februar 2000, Nr. 27052/95, nicht im Recueil des arrêts et décisions veröffentlicht, §§ 51 bis 53 und die dort zitierte Rechtsprechung, vgl. auch Punkt IX.3 der oben in Randnr. 111 angeführten Leitlinien des Ministerkomitees des Europarats).
Unter den Umständen des vorliegenden Falles gelten diese Erwägungen vor allem für die dem nationalen Beschluss über die Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgung zugrunde liegenden "ernsthafte[n] und schlüssige[n] Beweise oder Indizien", wie sie dem Rat zur Kenntnis gebracht worden sein können, doch ist denkbar, dass die Zugangsbeschränkungen auch den genauen Inhalt oder die besondere Begründung dieses Beschlusses oder sogar die Nennung der Behörde betreffen können, die den Beschluss gefasst hat. Unter ganz besonderen Umständen könnte sogar die Nennung des Mitgliedstaats oder des Drittlands, in dem eine zuständige Behörde einen Beschluss gegenüber einer Person gefasst hat, die öffentliche Sicherheit gefährden, indem dem Betroffenen eine sensible Information mitgeteilt wird, die er missbrauchen könnte.
Aus alledem folgt, dass der allgemeine Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte verlangt, dass dem Betroffenen die zur Last gelegten Umstände, wie sie oben in Randnummer 126 erläutert wurden, so weit wie möglich mitgeteilt werden, entweder gleichzeitig mit dem Erlass des Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern oder so früh wie möglich im Anschluss daran, es sei denn, dem stehen zwingende Erwägungen der Sicherheit der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten oder der Gestaltung ihrer internationalen Beziehungen entgegen. Unter denselben Einschränkungen müssen jedem Folgebeschluss über das Einfrieren von Geldern grundsätzlich eine Mitteilung der neuen zur Last gelegten Umstände und eine Anhörung vorausgehen. Für die Wahrung der Verteidigungsrechte ist es hingegen weder erforderlich, dass dem Betroffenen die zur Last gelegten Umstände vor dem Erlass einer Maßnahme zum erstmaligen Einfrieren von Geldern mitgeteilt werden, noch, dass er in einem solchen Zusammenhang im Nachhinein von Amts wegen angehört wird.
Nach ständiger Rechtsprechung dient die Pflicht zur Begründung von beschwerenden Rechtsakten dem Zweck, den Betroffenen so ausreichend zu unterrichten, dass er erkennen kann, ob der Rechtsakt sachlich richtig oder eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der seine Anfechtung vor dem Gemeinschaftsrichter zulässt, und außerdem dem Gemeinschaftsrichter die Rechtmäßigkeitsprüfung des Rechtsakts zu ermöglichen (Urteile des Gerichtshofes vom 2. Oktober 2003 in der Rechtssache C 199/99 P, Corus UK/Kommission, Slg. 2003, I 11177, Randnr. 145, und vom 28. Juni 2005 in den Rechtssachen C 189/02 P, C 202/02 P, C 205/02 P bis C 208/02 P und C 213/02 P, Dansk Rorindustri u. a./Kommission, Slg. 2005, I 5425, Randnr. 462). Die so verstandene Begründungspflicht ist ein wesentlicher Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, von dem Ausnahmen nur aufgrund zwingender Erwägungen möglich sind (vgl. Urteil des Gerichts vom 29. September 2005 in der Rechtssache T 218/02, Napoli Buzzanca/Kommission, Slg. ÖD 2005, I A 0000 und II 0000, Randnr. 57 und die dort zitierte Rechtsprechung).
Die Begründung ist dem Betroffenen daher grundsätzlich gleichzeitig mit dem ihn beschwerenden Rechtsakt mitzuteilen. Das Fehlen der Begründung kann nicht dadurch geheilt werden, dass der Betroffene die Gründe für den Rechtsakt während des Verfahrens vor dem Gemeinschaftsrichter erfährt (Urteile vom 26. November 1981 in der Rechtssache 195/80, Michel/Parlament, Slg. 1981, 2861, Randnr. 22, und Dansk Rorindustri u. a./Kommission, oben in Randnr. 138 angeführt, Randnr. 463). Denn wäre es möglich, das völlige Fehlen einer Begründung nach Klageerhebung zu heilen, würde dies die Verteidigungsrechte beeinträchtigen, weil dem Kläger nur die Erwiderung zur Verfügung stünde, um seine Argumente gegen die ihm erst nach der Einreichung der Klageschrift bekannt gewordene Begründung vorzutragen. Dadurch würde der Grundsatz der Gleichheit der Parteien vor dem Gemeinschaftsrichter beeinträchtigt (Urteile des Gerichts vom 15. September 2005 in der Rechtssache T 132/03, Casini/Kommission, Slg. ÖD 2005, I A 0000 und II 0000, Randnr. 33, und Napoli Buzzanca/Kommission, oben in Randnr. 138 angeführt, Randnr. 62).
Da dem Betroffenen vor dem Erlass eines Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern kein Anhörungsrecht zusteht, kommt der Erfüllung der Begründungspflicht umso größere Bedeutung zu, als sie die einzige Gewähr dafür bietet, dass der Betroffene zumindest nach dem Erlass dieses Beschlusses die ihm zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Beschlusses zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe sachgerecht in Anspruch nehmen kann (Urteil des Gerichts vom 8. Dezember 2005 in der Rechtssache T 237/00, Reynolds/Parlament, Slg. 2005, II 0000, Randnr. 95; vgl. in diesem Sinne auch Urteil des Gerichts vom 25. Juni 1998 in den Rechtssachen T 371/94 und T 394/04, British Airways und British Midland Airways/Kommission, Slg. 1998, II 2405, Randnr. 64).
Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen worden ist, angepasst sein. Sie muss die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Rechtmäßigkeitskontrolle durchführen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Artikels 253 EG genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet. Insbesondere ist ein beschwerender Rechtsakt hinreichend begründet, wenn er in einem Zusammenhang ergangen ist, der dem Betroffenen bekannt war und ihn in die Lage versetzt, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen (Urteile des Gerichtshofes vom 29. Oktober 1981 in der Rechtssache 125/80, Arning/Kommission, Slg. 1981, 2539, Randnr. 13, vom 2. April 1998 in der Rechtssache C 367/95 P, Kommission/Sytraval und Brink’s France, Slg. 1998, I 1719, Randnr. 63, vom 30. September 2003 in der Rechtssache C 301/96, Deutschland/Kommission, Slg. 2003, I 9919, Randnr. 87, und vom 22. Juni 2004 in der Rechtssache C 42/01, Portugal/Kommission, Slg. 2004, I 6079, Randnr. 66; vgl. Urteil des Gerichts vom 6. März 2003 in den Rechtssachen T 228/99 und T 233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, Slg. 2003, II 435, Randnrn. 278 bis 280). Außerdem müssen die Anforderungen, die an die Begründung einer Entscheidung zu stellen sind, den tatsächlichen Möglichkeiten sowie den technischen und zeitlichen Bedingungen angepasst werden, unter denen die Entscheidung ergeht (vgl. Urteil Delacre u. a./Kommission, oben in Randnr. 83 angeführt, Randnr. 16 und die dort zitierte Rechtsprechung).
Die Begründung eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern nach der Verordnung Nr. 2580/2001 ist vor allem anhand der rechtlichen Voraussetzungen für die Anwendung dieser Verordnung auf einen Einzelfall zu beurteilen, wie sie in deren Artikel 2 Absatz 3 und - über Verweis - entweder in Artikel 1 Absatz 4 oder in Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 genannt sind, je nachdem, ob es sich um einen Ausgangsbeschluss oder einen Folgebeschluss über das Einfrieren von Geldern handelt.
Insoweit kann das Gericht der Ansicht des Rates nicht folgen, dass die Begründung aus einer allgemeinen und stereotypen Formulierung bestehen darf, die dem Wortlaut des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und des Artikels 1 Absätze 4 oder 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 entnommen ist. Nach den oben dargestellten Grundsätzen hat der Rat die sachlichen und rechtlichen Gesichtspunkte, von denen die Rechtmäßigkeit seines Beschlusses abhängt, sowie die Erwägungen aufzuführen, die ihn zu dessen Erlass veranlasst haben. In der Begründung einer solchen Maßnahme sind also die besonderen und konkreten Gründe anzugeben, aus denen der Rat zu der Auffassung gelangt, dass die einschlägige Regelung auf den Betroffenen anwendbar ist (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 20. Februar 2002 in der Rechtssache T 117/01, Roman Parra/Kommission, Slg. ÖD 2002, I A 27 und II 121, Randnr. 31, und Napoli Buzzanca/Kommission, oben in Randnr. 138 angeführt, Randnr. 74).
Dies schließt grundsätzlich mit ein, dass sich die Begründung eines Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern zumindest auf jeden der oben in Randnummer 116 genannten Umstände beziehen muss sowie gegebenenfalls auf die oben in den Randnummern 125 und 126 genannten Umstände, während in der Begründung eines Folgebeschlusses über das Einfrieren von Geldern die besonderen und konkreten Gründe anzugeben sind, aus denen der Rat nach der Überprüfung zu der Auffassung gelangt, dass das Einfrieren der Gelder des Betroffenen nach wie vor gerechtfertigt ist.
Zudem wird der Rat, wenn er nach der Verordnung Nr. 2580/2001 eine Maßnahme zum Einfrieren von Geldern einstimmig beschließt, nicht aufgrund einer gebundenen Befugnis tätig. Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 kann nicht dahin verstanden werden, dass der Rat verpflichtet wäre, jede Person, gegenüber der eine zuständige Behörde einen Beschluss im Sinne dieser Bestimmungen gefasst hat, in die streitige Liste aufzunehmen. Diese Auslegung, die das Vereinigte Königreich in der mündlichen Verhandlung vertreten hat, wird durch Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 bekräftigt, auf den auch Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 verweist und in dem es heißt, dass der Rat mindestens einmal pro Halbjahr eine regelmäßige "Überprüfung" vornehmen muss, um sicherzustellen, dass der Verbleib der Betroffenen auf der Liste "nach wie vor gerechtfertigt ist".
Daraus folgt, dass sich die Begründung einer Maßnahme zum Einfrieren von Geldern nach der Verordnung Nr. 2580/2001 grundsätzlich nicht nur auf die rechtlichen Voraussetzungen der Anwendung dieser Verordnung beziehen muss, sondern auch auf die Gründe, aus denen der Rat in Ausübung seines Ermessens annimmt, dass der Betroffene einer solchen Maßnahme zu unterwerfen ist.
Bei den oben in den Randnummern 143 bis 146 angestellten Erwägungen muss jedoch berücksichtigt werden, dass ein Beschluss über das Einfrieren von Geldern nach der Verordnung Nr. 2580/2001, wie oben in den Randnummern 97 und 98 ausgeführt, auch den Normcharakter der Verordnung teilt, obwohl mit ihm eine individuelle Maßnahme zur Verhängung einer wirtschaftlichen und finanziellen Sanktion ergriffen wird. Zudem könnte eine detaillierte Veröffentlichung der gegen die Betroffenen erhobenen Vorwürfe nicht nur gegen zwingende Erwägungen des Allgemeininteresses verstoßen, die nachstehend in Randnummer 148 zu behandeln sein werden, sondern auch die legitimen Interessen der fraglichen Personen und Körperschaften beeinträchtigen, da sie ihren Ruf schwer schädigen kann. Es ist deshalb ausnahmsweise zuzulassen, dass in der im Amtsblatt veröffentlichten Fassung des Beschlusses über das Einfrieren von Geldern nur der Tenor und eine allgemeine Begründung wie die oben in Randnummer 143 angesprochene erscheinen, während jedoch die spezifische und konkrete Begründung dieses Beschlusses förmlich erteilt und den Betroffenen auf einem anderen geeigneten Weg bekannt gegeben werden muss.
Unter Umständen wie denen des vorliegenden Falles ist außerdem festzustellen, dass zwingende Erwägungen der Sicherheit der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten oder der Gestaltung ihrer internationalen Beziehungen der Offenlegung der genauen und vollständigen Gründe des Ausgangs- oder Folgebeschlusses über das Einfrieren ihrer Gelder gegenüber den Betroffenen entgegenstehen können, so wie sie auch der Mitteilung der zur Last gelegten Umstände an diese im Laufe des Verwaltungsverfahrens entgegenstehen können. Das Gericht verweist insoweit auf die Erwägungen, die bereits u. a. oben in den Randnummern 113 bis 137 zu den in einem solchen Zusammenhang zulässigen Beschränkungen des allgemeinen Grundsatzes der Wahrung der Verteidigungsrechte angestellt worden sind. Diese Erwägungen gelten für die zulässigen Einschränkungen der Begründungspflicht entsprechend.
Insoweit hält es das Gericht für angebracht, sich von den Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/965/EWG (ABl. L 158, S. 77, Berichtigung ABl. L 229, S. 35) leiten zu lassen, auch wenn die Richtlinie unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht gilt. Sie sieht in ihrem Artikel 30 Absatz 2 vor: "Dem Betroffenen sind die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der Entscheidung [mit der die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen beschränkt werden] zugrunde liegen, genau und umfassend mitzuteilen, es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates dieser Mitteilung entgegenstehen."
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteile vom 28. Oktober 1975 in der Rechtssache 36/75, Rutili, Slg. 1975, 1219, und vom 22. Mai 1980 in der Rechtssache 131/79, Santillo, Slg. 1980, 1585) zur Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. Nr. 56, S. 850), die durch die Richtlinie 2004/38 aufgehoben wurde und deren Artikel 6 im Wesentlichen mit Artikel 30 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38 übereinstimmte, genießt jeder, der durch die genannten Bestimmungen geschützt wird, eine zweifache Garantie, die in der Bekanntgabe der Gründe jeder seine Freiheit beschränkenden Maßnahme - es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates dieser Bekanntgabe entgegenstehen - und in der Gewährung eines Rechtsbehelfs besteht. Unter demselben Vorbehalt erfordert dies insbesondere, dass der betreffende Staat dem Betroffenen zugleich mit der Bekanntgabe einer gegen ihn verhängten freiheitsbeschränkenden Maßnahme die Gründe hierfür genau und vollständig eröffnet, um ihm Gelegenheit zu geben, sich sachgerecht zu verteidigen.
Aus alledem ergibt sich, dass, soweit dem keine zwingenden Erwägungen der Sicherheit der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten oder der Gestaltung ihrer internationalen Beziehungen entgegenstehen und vorbehaltlich auch des oben in Randnummer 147 Gesagten, die Begründung eines Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern in spezifischer und konkreter Weise sich zumindest auf jeden oben in Randnummer 116 genannten Umstand sowie gegebenenfalls auf die oben in den Randnummern 125 und 126 genannten Umstände beziehen und die Gründe nennen muss, aus denen der Rat in Ausübung seines Ermessens annimmt, dass der Betroffene einer solchen Maßnahme zu unterwerfen ist. Außerdem sind in der Begründung eines Folgebeschlusses über das Einfrieren von Geldern die spezifischen und konkreten Gründe anzugeben, aus denen der Rat nach der Überprüfung zu der Auffassung gelangt, dass das Einfrieren der Gelder des Betroffenen nach wie vor gerechtfertigt ist.
Was schließlich die Gewährleistung des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz angeht, so wird sie wirksam durch das Recht der Betroffenen sichergestellt, gegen einen Beschluss über das Einfrieren von Geldern Klage beim Gericht nach Artikel 230 Absatz 4 EG zu erheben (vgl. in diesem Sinne EGMR, Urteil Bosphorus/Irland vom 30. Juni 2005, Nr. 45036/98, noch nicht im Recueil des arrêts et décisions veröffentlicht, § 165, und Beschluss Segi u. a. und Gestoras pro Amnistía/15 Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 23. Mai 2002, Nrn. 6422/02 und 9916/02, Recueil des arrêts et décisions 2002 V).
In diesem Zusammenhang ist die gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit eines nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 gefassten Beschlusses über das Einfrieren von Geldern die Kontrolle, die in Artikel 230 Absatz 2 EG vorgesehen ist, wonach der Gemeinschaftsrichter für Klagen wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des EG-Vertrags oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs zuständig ist.
Im Rahmen dieser Kontrolle ist es Sache des Gerichts, unter Berücksichtigung der vom Betroffenen geltend gemachten oder von Amts wegen festgestellten Nichtigkeitsgründe u. a. zu überprüfen, ob die rechtlichen Voraussetzungen für die Anwendung der Verordnung Nr. 2580/2001 auf einen Einzelfall vorliegen, wie sie in deren Artikel 2 Absatz 3 und - über Verweis - entweder in Artikel 1 Absatz 4 oder in Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 genannt sind, je nachdem, ob es sich um einen Ausgangsbeschluss oder einen Folgebeschluss über das Einfrieren von Geldern handelt. Dazu gehört, wie der Rat in seinen Schriftsätzen in der Rechtssache, in der das Urteil Yusuf, oben in Randnummer 29 angeführt, ergangen ist, ausdrücklich eingeräumt hat (Randnr. 225), dass sich die gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit des fraglichen Beschlusses auf die Beurteilung der Tatsachen und Umstände erstreckt, die zu seiner Begründung herangezogen wurden, sowie auf die Prüfung der Beweismittel und Informationen, auf die sich diese Beurteilung stützt. Das Gericht muss sich auch von der Wahrung der Verteidigungsrechte und von der Erfüllung des insoweit bestehenden Begründungserfordernisses sowie gegebenenfalls von der Berechtigung der zwingenden Erwägungen überzeugen, auf die sich der Rat ausnahmsweise beruft, um hiervon abweichen zu können.
Im vorliegenden Fall erweist sich diese Kontrolle umso mehr als unverzichtbar, als sie die einzige Verfahrensgarantie darstellt, die einen gerechten Ausgleich zwischen den Erfordernissen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus und dem Grundrechtsschutz schaffen kann. Da die Beschränkungen, denen die Verteidigungsrechte der Betroffenen vom Rat unterworfen werden, durch eine genaue, unabhängige und unparteiische gerichtliche Kontrolle auszugleichen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 2. Mai 2006 in der Rechtssache C 341/04, Eurofood, Slg. 2006, I 3813, Randnr. 66), muss der Gemeinschaftsrichter die Rechtmäßigkeit und die Begründetheit der Maßnahmen zum Einfrieren von Geldern kontrollieren können, ohne dass ihm die Geheimhaltungsbedürftigkeit oder die Vertraulichkeit der vom Rat herangezogenen Beweise und Informationen entgegengehalten werden könnte.
Der EGMR erkennt zwar an, dass die Verwendung von vertraulichem Material unvermeidbar sein kann, wenn die nationale Sicherheit auf dem Spiel steht. Das heißt seiner Ansicht nach jedoch nicht, dass die nationalen Behörden von jeder effektiven Kontrolle durch die nationalen Gerichte freigestellt sind, wenn sie behaupten, dass die nationale Sicherheit und der Terrorismus betroffen seien (vgl. EGMR, Urteile Chahal/Vereinigtes Königreich, oben in Randnr. 135 angeführt, § 131 und die dort zitierte Rechtsprechung, und Öcalan/Türkei vom 12. März 2003, Nr. 46221/99, noch nicht im Recueil des arrêts et décisions veröffentlicht, § 106 und die dort zitierte Rechtsprechung).
Auch hier hält es das Gericht für angebracht, sich von den Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 leiten zu lassen. In Übereinstimmung mit der oben in Randnummer 150 angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes sieht diese Richtlinie in ihrem Artikel 31 Absatz 1 vor, dass die Betroffenen gegen eine aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit ergangene Entscheidung einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde des Aufnahmemitgliedstaats einlegen können müssen. Zudem sind nach Artikel 31 Absatz 3 dieser Richtlinie im Rechtsbehelfsverfahren die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sowie die Tatsachen und Umstände, auf denen die Entscheidung beruht, zu überprüfen.
Die Frage, ob dem Kläger und/oder seinen Anwälten als vertraulich bezeichnete Beweismittel und Informationen mitgeteilt werden können oder ob deren Mitteilung nach einem besonderen Verfahren, das noch in der Weise festzulegen ist, dass die betreffenden öffentlichen Interessen gewahrt werden und gleichzeitig dem Betroffenen ausreichender Rechtsschutz gewährt wird, auf das Gericht beschränkt werden muss, ist eine andere Frage, die das Gericht im Rahmen der vorliegenden Klage nicht zu beantworten braucht (vgl. jedoch EGMR, Urteile Chahal/Vereinigtes Königreich, oben in Randnr. 135 angeführt, §§ 131 und 144, Tinnelly & Sons u. a. und McElduff u. a./Vereinigtes Königreich, oben in Randnr. 119 angeführt, §§ 49, 51, 52 und 78, Jasper/Vereinigtes Königreich, oben in Randnr. 135 angeführt, §§ 51 bis 53, und Al-Nashif/Bulgarien vom 20. Juni 2002, Nr. 50963/99, nicht im Recueil des arrêts et décisions veröffentlicht, §§ 95 bis 97, sowie Punkt IX.4 der oben in Randnr. 111 angeführten Leitlinien des Ministerkomitees des Europarats).
Schließlich verfügt der Rat bei der Beurteilung der Umstände, die bei der Verhängung von wirtschaftlichen und finanziellen Sanktionen auf der Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG in Übereinstimmung mit einem im Rahmen der GASP angenommenen Gemeinsamen Standpunkt zu berücksichtigen sind, über ein weites Ermessen. Da der Gemeinschaftsrichter insbesondere nicht seine Beurteilung der Beweise, Tatsachen und Umstände, die der Verhängung solcher Sanktionen zugrunde liegen, an die Stelle der Beurteilung des Rates setzen darf, muss sich die Rechtmäßigkeitskontrolle der Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern durch das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die Verfahrensvorschriften und die Begründungspflicht beachtet worden sind, der Sachverhalt richtig ermittelt wurde und kein offensichtlicher Fehler in der Beurteilung der Tatsachen oder Ermessensmissbrauch vorliegt. Diese eingeschränkte Kontrolle gilt insbesondere für die Beurteilung der Zweckmäßigkeitserwägungen, auf denen diese Beschlüsse beruhen (vgl. oben, Randnr. 146, und in diesem Sinne EGMR, Urteile Leander/Schweden vom 26. März 1987, Serie A, Nr. 116, § 59, und Al-Nashif/Bulgarien, oben in Randnr. 158 angeführt, §§ 123 und 124).
Anwendung auf den vorliegenden Fall
Das Gericht weist zunächst darauf hin, dass die einschlägige Regelung, d. h. die Verordnung Nr. 2580/2001 und der Gemeinsame Standpunkt 2001/931, auf den sie verweist, ausdrücklich kein Verfahren für die Mitteilung der zur Last gelegten Umstände und für die Anhörung der Betroffenen vorsieht, weder vor noch gleichzeitig mit dem Erlass eines Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern oder im Zusammenhang mit Folgebeschlüssen, um ihre Streichung von der streitigen Liste erwirken zu können. Darüber hinaus heißt es in Artikel 1 Absatz 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931, dass "[d]ie Namen von Personen oder Körperschaften, die in der Liste im Anhang aufgeführt sind, mindestens einmal pro Halbjahr einer regelmäßigen Überprüfung unterzogen [werden], um sicherzustellen, dass ihr Verbleib auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist", und in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001, dass "[d]er Rat ... im Einklang mit Artikel 1 [Absatz] ... 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 ... die Liste ... überprüft und ... ändert".
Weiter stellt das Gericht fest, dass der Klägerin die zur Last gelegten Umstände vor Erhebung der vorliegenden Klage nicht mitgeteilt wurden. Die Klägerin weist zutreffend darauf hin, dass sowohl im Ausgangsbeschluss über das Einfrieren ihrer Gelder als auch in den Folgebeschlüssen bis zum angefochtenen Beschluss und einschließlich diesem die "genauen Informationen" und "einschlägigen Akten" nicht einmal erwähnt sind, aus denen sich ergibt, dass eine zuständige Behörde ihr gegenüber einen Beschluss gefasst hat, der ihre Aufnahme in die streitige Liste rechtfertigt.
Auch wenn die Klägerin gewusst hätte, dass ihre Aufnahme in die streitige Liste bevorstand und sie sogar die Initiative ergriffen und den Rat kontaktiert hätte, um zu versuchen, den Erlass einer solchen Maßnahme zu verhindern (vgl. oben, Randnr. 69), hätte sie keine Kenntnis von den speziell ihr zur Last gelegten Umständen gehabt, auf die sich die bevorstehende Sanktion gestützt hätte, so dass sie hierzu nicht sachgerecht hätte Stellung nehmen können. Unter diesen Umständen ist das Vorbringen des Rates, dass er die Klägerin vor dem Einfrieren ihrer Gelder angehört habe, zurückzuweisen.
Die vorstehenden Erwägungen zur Wahrung der Verteidigungsrechte gelten für die Einhaltung der Begründungspflicht entsprechend.
Im vorliegenden Fall genügen weder der angefochtene Beschluss noch der Beschluss 2002/334, den er aktualisiert, dem Begründungserfordernis, wie es oben eingegrenzt wurde, weil es in ihrer zweiten Begründungserwägung nur heißt, dass es "wünschenswert" sei, eine aktualisierte Liste der Personen, Gruppen und Organisationen anzunehmen, auf die die Verordnung Nr. 2580/2001 Anwendung finde.
Die Klägerin konnte vor dem Rat nicht nur nicht sachgerecht Stellung nehmen, sie wurde, da im angefochtenen Beschluss keinerlei Hinweis auf die ihm zugrunde liegenden spezifischen und konkreten Gründe zu finden ist, angesichts des bereits angesprochenen Zusammenhangs zwischen der Gewährleistung der Verteidigungsrechte, der Begründungspflicht und des Anspruchs auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsbehelf auch nicht in die Lage versetzt, ihre Klage vor dem Gericht sachgerecht zu führen. Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Zulassung der Möglichkeit, das völlige Fehlen einer Begründung nach der Klageerhebung zu heilen, von der Rechtsprechung derzeit als eine Verletzung der Verteidigungsrechte angesehen wird (vgl. oben, Randnr. 139).
Zudem erlauben weder die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten noch die dem Gericht vorgelegten Akten diesem, seine gerichtliche Kontrolle auszuüben, weil es nach Schluss der mündlichen Verhandlung nicht einmal in der Lage ist, mit Sicherheit den nationalen Beschluss im Sinne des Artikels 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zu benennen, auf den sich der angefochtene Beschluss stützt.
Die Klägerin hat sich in ihrer Klageschrift auf die Aussage beschränkt, dass sie "offensichtlich allein aufgrund der vom Regime in Teheran vorgelegten Unterlagen" in die streitige Liste aufgenommen worden sei. In ihrer Erwiderung hat sie u. a. hinzugefügt, dass "nichts [ihr] ermöglicht hat, die tatsächlichen Gründe für ihre Aufnahme in die [streitige] Liste zu erfahren", sie "auch keinerlei Möglichkeit zur Einsicht in ihre Akte hatte" und "die Gründe für die Aufnahme vermutlich diplomatischer Natur waren".
Der Rat hat sich zu dieser Frage in seiner Klagebeantwortung und Gegenerwiderung nicht geäußert.
In seinem Streithilfeschriftsatz hat das Vereinigte Königreich ausgeführt, dass "[d]ie Klägerin nicht geltend gemacht hat und nichts darauf hindeutet, dass sie nicht auf der Grundlage eines ... Beschlusses in den Anhang aufgenommen wurde, [der von einer zuständigen Behörde gefasst und in dem die Klägerin als an terroristischen Aktivitäten beteiligt bezeichnet wurde]". Außerdem scheint sich aus diesem Schriftsatz zu ergeben, dass nach Ansicht des Vereinigten Königreichs der fragliche Beschluss der des Home Secretary vom 28. März 2001 ist, der durch den Beschluss des Home Secretary vom 31. August 2001, dann auf den Antrag auf gerichtliche Überprüfung hin durch das Urteil des High Court vom 17. April 2002 und schließlich auf die Beschwerde hin durch die Entscheidung der POAC vom 15. November 2002 bestätigt wurde.
In ihrer Stellungnahme zum Streithilfeschriftsatz hat die Klägerin diesen Ausführungen des Vereinigten Königreichs weder widersprochen noch sie auch nur kommentiert. Angesichts der allgemeinen Klagegründe und des allgemeinen Vorbringens der Klägerin und insbesondere angesichts ihrer Einlassung, auf die oben in Randnummer 167 noch einmal hingewiesen wurde, kann jedoch der Ansicht des Vereinigten Königreichs nicht einfach gefolgt werden. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin im Übrigen wiederholt, dass sie nicht gewusst habe, wer die zuständige Behörde gewesen sei, die den sie betreffenden nationalen Beschluss gefasst habe, und auch nicht, auf der Grundlage welcher genauen Umstände und Informationen dieser Beschluss gefasst worden sei.
Zudem waren der Rat und das Vereinigte Königreich in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Gerichts nicht in der Lage, eine übereinstimmende Antwort auf die Frage zu geben, welches der nationale Beschluss war, auf dessen Grundlage der angefochtene Beschluss gefasst wurde. Nach Ansicht des Rates handelte es sich nur um den Beschluss des Home Secretary, wie er von der POAC bestätigt wurde (vgl. oben, Randnr. 169). Das Vereinigte Königreich geht davon aus, dass der angefochtene Beschluss nicht nur auf diesen Beschluss gestützt sei, sondern auch auf andere, nicht weiter spezifizierte nationale Beschlüsse, die von den zuständigen Behörden in anderen Mitgliedstaaten gefasst worden seien.
Daher ist festzustellen, dass das Gericht selbst nach Schluss der mündlichen Verhandlung nicht in der Lage ist, seine Kontrolle der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses auszuüben.
Das Gericht kommt zu dem Schluss, dass der angefochtene Beschluss nicht begründet ist und im Rahmen eines Verfahrens erlassen wurde, in dessen Verlauf die Verteidigungsrechte der Klägerin nicht gewahrt wurden. Darüber hinaus ist das Gericht selbst in diesem Stadium des Verfahrens nicht in der Lage, die gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses vorzunehmen.
Diese Erwägungen können nur zur Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, soweit er die Klägerin betrifft, führen, ohne dass es daher notwendig wäre, im Rahmen des Antrags auf Nichtigerklärung über die beiden letzten Teile des ersten Klagegrundes sowie über die anderen Klagegründe und Argumente der Klage zu entscheiden.
Die Klägerin hat keine tatsächlichen oder rechtlichen Umstände zur Begründung des Klageantrags auf Verurteilung des Rates zur Zahlung eines Euro an sie als Ersatz des geltend gemachten Schadens vorgetragen. Weder der Rat noch der Streithelfer haben sich in ihren Schriftsätzen oder in der mündlichen Verhandlung zu diesem Antrag geäußert.
Nach Artikel 19 der Satzung des Gerichtshofes und Artikel 44 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung des Gerichts muss die Klageschrift den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Diese Darstellung muss hinreichend klar und deutlich sein, um dem Beklagten die Vorbereitung seiner Verteidigung und dem Gericht gegebenenfalls ohne weitere Informationen die Entscheidung über die Klage zu ermöglichen. Um die Rechtssicherheit und eine ordnungsgemäße Rechtspflege zu gewährleisten, ist es für die Zulässigkeit einer Klage erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sich die Klage stützt, zumindest in gedrängter Form, aber zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben (vgl. Urteil des Gerichts vom 3. Februar 2005 in der Rechtssache T 19/01, Chiquita Brands u. a./Kommission, Slg. 2005, II 315, Randnr. 64 und die dort zitierte Rechtsprechung).
Eine Klage auf Ersatz der von einem Gemeinschaftsorgan verursachten Schäden genügt diesen Anforderungen nur, wenn sie Angaben enthält, anhand deren sich das dem Organ vom Kläger vorgeworfene Verhalten bestimmen lässt, die Gründe angibt, aus denen nach Auffassung des Klägers ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verhalten und dem angeblich erlittenen Schaden besteht, sowie Art und Umfang dieses Schadens bezeichnet (vgl. Urteile des Gerichts vom 10. Juli 1997 in der Rechtssache T 38/96, Guérin automobiles/Kommission, Slg. 1997, II 1223, Randnrn. 42 und 43, und Chiquita Brands u. a./Kommission, oben in Randnr. 176 angeführt, Randnr. 65 und die dort zitierte Rechtsprechung). Einem auf irgendeine Schadensersatzleistung gerichteten Antrag fehlt dagegen die notwendige Bestimmtheit, und er ist deshalb als unzulässig anzusehen (Urteil Chiquita Brands u. a./Kommission, oben in Randnr. 176 angeführt, Randnr. 66).
Insbesondere muss der Antrag auf Ersatz eines immateriellen Schadens, sei er nun auf eine symbolische Entschädigung oder auf einen tatsächlichen Schadensersatz gerichtet, die Art des behaupteten Schadens unter Berücksichtigung des dem beklagten Organ vorgeworfenen Verhaltens erläutern und zumindest annähernd die Höhe dieses Schadens beziffern (vgl. Urteil des Gerichts vom 15. Juni 1999 in der Rechtssache T 277/97, Ismeri Europa/Rechnungshof, Slg. 1999, II 1825, Randnr. 81 und die dort zitierte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist der in der Klageschrift enthaltene Antrag auf Schadensersatz vermutlich als auf den Ersatz eines immateriellen Schadens gerichtet zu verstehen, weil er auf den symbolischen Betrag von einem Euro beziffert wird. Die Klägerin hat aber nicht die Natur und die Art dieses immateriellen Schadens beschrieben, und sie hat vor allem nicht angegeben, welches fehlerhafte Verhalten des Rates den Schaden verursacht haben soll. Es ist aber nicht Sache des Gerichts, aus den verschiedenen zur Begründung des Antrags auf Nichtigerklärung erhobenen Rügen diejenige oder diejenigen herauszusuchen, die die Klägerin als Grundlage für den Schadensersatzantrag heranziehen möchte. Ebenso wenig ist es Sache des Gerichts, einen eventuell vorhandenen Kausalzusammenhang zwischen dem gerügten Verhalten und dem angeblichen immateriellen Schaden zu ermitteln und zu prüfen.
Unter diesen Umständen fehlt dem in der Klageschrift enthaltenen Schadensersatzantrag jede Bestimmtheit, so dass er für unzulässig zu erklären ist, zumal die Klägerin nicht einmal versucht hat, diesen Mangel in ihrer Erwiderung zu heilen.
Daraus folgt auch, dass im Rahmen des Schadensersatzantrags nicht über die Klagegründe und Argumente entschieden zu werden braucht, die die Klägerin zur Begründung ihres Antrags auf Nichtigerklärung vorgetragen hat, die aber vom Gericht noch nicht geprüft wurden (vgl. oben, Randnr. 174).
Die Erwägungen, die das Gericht veranlasst haben, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit er die Klägerin betrifft, stützen sich in keiner Weise auf die neuen Unterlagen, die diese am 18. und 25 Januar 2006 (vgl. oben, Randnrn. 23 und 24) bei der Kanzlei eingereicht hat. Obwohl diese Unterlagen zur Akte genommen worden sind (vgl. oben, Randnr. 31), sind sie daher für das vorliegende Urteil ohne Bedeutung. Unter diesen Umständen ist dem Antrag des Rates auf Wiedereröffnung des schriftlichen Verfahrens (vgl. oben, Randnr. 25) nicht stattzugeben.
Nach Artikel 87 § 3 der Verfahrensordnung kann das Gericht die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Unter den vorliegenden Umständen ist zu entscheiden, dass der Rat außer seinen eigenen Kosten vier Fünftel der Kosten der Klägerin trägt.
Nach Artikel 87 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
1. Die Klage wird als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet abgewiesen, soweit sie auf die Nichtigerklärung des Gemeinsamen Standpunkts 2005/936/GASP des Rates vom 21. Dezember 2005 zur Aktualisierung des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931/GASP und zur Aufhebung des Gemeinsamen Standpunkts 2005/847/GASP gerichtet ist.
2. Der Beschluss 2005/930/EG des Rates vom 21. Dezember 2005 zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und zur Aufhebung des Beschlusses 2005/848/EG wird für nichtig erklärt, soweit er die Klägerin betrifft.
3. Der Schadensersatzantrag wird als unzulässig abgewiesen.
4. Der Rat trägt außer seinen eigenen Kosten die Kosten der Klägerin zu vier Fünfteln.
5. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt seine eigenen Kosten.
HRRS-Nummer: HRRS 2007 Nr. 322
Bearbeiter: Karsten Gaede