HRRS
Onlinezeitschrift für Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Strafrecht
Oktober 2014
15. Jahrgang
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Aufsätze und Entscheidungsanmerkungen
Der "Kadi"-Moment des EGMR
Besprechung von EGMR v. 26.11.2013, 5809/08, Al-Dulimi und Montana Management Inc. v. Schweiz
Von Prof. Dr. Frank Meyer, LL.M. (Yale), Universität Zürich
Das Vorgehen schweizerischer Verwaltungsorgane und Gerichte bei der Umsetzung von UN-Sanktionen bildete bereits 2012 im Fall Nada den Gegenstand einer Individualbeschwerde.[1] Sie führte zur Feststellung einer Verletzung von Art. 8 und Art. 13 EMRK durch den EGMR, weil die zuständigen Schweizer Behörden nicht ihren (vermeintlichen) Spielraum bei der Implementierung eines Reiseverbots genutzt hatten, um eine konventionskonforme Sanktionspraxis zu gewährleisten. In Al-Dulimi und Montana Management Inc. gelangte nun die in Nada nicht behandelte Frage des wirksamen Rechtsschutzes gegen UN-Sanktionen nach Art. 6 EMRK vor den Gerichtshof.[2]
Bereits nach dem Überfall auf Kuwait waren 1990 im Zuge eines Irak-Embargos (SR-Resolution Nr. 661, 670) beträchtliche Vermögenswerte der in Genf ansässigen Firma Montana Management und ihres Direktors Al Dulimi, der in informierten Medien auch als Finanzchef der irakischen Geheimdienste unter Saddam Hussein bezeichnet wird, in der Schweiz eingefroren worden. Später wurde die Sanktionsgrundlage auf UN-Ebene durch SR-Resolution Nr. 1483 (2003) umgestellt und seit April 2004 befanden sich beide Betroffenen auf einer UN-Sanktionsliste von natürlichen und juristischen Personen, deren Vermögenswerte gestützt auf Ziff. 23 der Resolution durch die UN-Mitgliedstaaten zu sperren und an den Development Fund for Iraq zu transferieren waren.
Innerstaatliche Grundlage für das Einfrieren und Einziehen war eine mehrfach modifizierte Verordnung des Bundesrates (Schweizer Bundesregierung). Am 16.11.2006 wurde auf dieser Basis die Einziehung der eingefrorenen Vermögenswerte zwecks Überweisung an den Development Fund for Iraq verfügt. Hiergegen wandten sich die Beschwerdeführer ohne Erfolg an die schweizerischen Gerichte. Die Beschwerdeführer hatten sich sowohl auf UN-Ebene als auch auf nationaler Ebene vergeblich um eine Streichung von der Liste und eine Aufhebung des Einziehungsbeschlusses bemüht.[3] Die
Beschwerde richtete sich gegen die letztinstanzliche Entscheidung des Bundesgerichts. Das Bundesgericht hatte eine Überprüfung des Einziehungsentscheids der zuständigen Verwaltungsbehörde (Staatssekretariat für Wirtschaft SECO) in der Sache abgelehnt, weil die Schweiz zur Umsetzung der UN-Sanktion unbedingt verpflichtet und eine Überprüfung der Liste den Gerichten von UN-Mitgliedstaaten verwehrt sei. Eine Streichung sei nur durch Anrufung des zuständigen UN-Sanktionsausschusses zu erreichen.
Um die Entscheidung des Gerichtshofs in ihrer Bedeutung umfassend würdigen zu können, gilt es zu beachten, dass die Rechtssache Al-Dulimi und Montana Management Inc. sowohl eine nationale als auch eine internationale Dimension hat. Für den EGMR ging es um die Positionierung der EMRK im Konzert der internationalen Organisationen und seine eigene Rolle als Lordsiegelbewahrer der Menschenrechte im europäischen Rechtskreis. Aus Schweizer Sicht handelt es sich um die zweite Verurteilung in kurzer Zeit wegen der Verletzung von Konventionsgarantien bei der Umsetzung von UN-Sanktionen, die anders als der Fall Nada aber dramatische Konsequenzen haben kann. Während Nada zum Urteilszeitpunkt schon nicht mehr auf der Liste stand, beansprucht die Argumentation des Gerichtshofs Beachtung in allen Fällen listenbasierter UN-Sanktionen und stürzt die Schweizer Behörden in ein Dilemma. Sie sehen sich einer Pflichtenkollision aus UN-Recht und EMRK-Recht ausgesetzt, ohne dass der EGMR ihnen einen Ausweg weist.
Im Zentrum des Falles steht das Konkurrenzverhältnis von EMRK und UN-Charta. Diesen neuralgischen Punkt hatte der EGMR im Fall Nada noch durch den Hinweis auf (vermeintliche)[4] Umsetzungsspielräume des betroffenen Staates umschifft. Der Gerichtshof unterstellte, dass es im Einklang mit den Verpflichtungen aus der UN-Charta steht, wenn Staaten ihr Ermessen in einer solchen Situation menschenrechtskonform ausüben, um Spannungen mit der EMRK zu beseitigen.[5] Im vorliegenden Fall ließ die maßgebliche UN-Resolution den Mitgliedstaaten jedoch auch aus EGMR-Sicht zutreffend keine Umsetzungsspielräume zu. Eine Vermeidung des drohenden Normkonflikts ließ sich nicht durch konventionskonforme Auslegung der Vorgaben des Sicherheitsrats abwenden; insbesondere gestattete sie bei systematischer Auslegung der Sanktionsresolution keine Rechtsschutzgewährung durch nationale Gerichte.[6]
Die Einziehung der Vermögenswerte der gelisteten Personen und ihr Transfer an den Development Fund for Iraq waren zwingend und bedeuteten zugleich Eingriffe in Konventionsrechte (Art. 1 Prot. 1 EMRK), [7] bezüglich derer nach Art. 6 Abs. 1 EMRK effektiver Rechtsschutz vor einem unabhängigen und unparteiischen Gericht zu gewähren war. Hieran sah sich das Bundesgericht wegen der gegenläufigen Verpflichtung aus der UN-Charta gehindert. Der EGMR sah darin eine Verletzung des Kerngehalts von Art. 6 EMRK. [8] Der Gerichtshof wiederholt seine langjährige Auffassung, dass Vertragsstaaten sich nicht durch Beitritt zu anderen internationalen Organisationen von ihren Verpflichtungen aus der EMRK freimachen können. Zur Förderung der internationalen Zusammenarbeit nehme man lediglich den eigenen Prüfungsanspruch zurück, soweit ein gleichwertiger Schutz (equivalent protection) im System der betreffenden internationalen Organisation zur Verfügung steht.[9] Was ursprünglich aber primär in spezifischer Weise auf das intrikate Verhältnis gegenüber der EU gemünzt war, soll nun – ohne größere Fundierung – auch für die Vereinten Nationen gelten.
Diese Gleichstellung vollzieht sich im Wege einer sehr geschmeidigen Subsumtion: Da die Vereinten Nationen eine internationale Organisation sind, gelten für sie auch die besagten Grundsätze. Eine vertiefend-vergleichende Diskussion der unterschiedlichen Grundlagen und Aufgaben der betroffenen Diskussionen bleibt aus und wird lediglich in den Sondervoten aufgegriffen. Dies überrascht in zweifacher Hinsicht. Vor dem Hintergrund der nur schwer durchschaubaren Rechtsprechung zur Eröffnung der Anwendbarkeit der EMRK im Kontext von UN-Missionen hätte man etwas mehr Begründungsaufwand erwartet.[10] Dies gilt erst Recht mit Blick auf die herausgehobene Stellung der UN im internationalen Sicher-
heitsgefüge und dessen Absicherung über die Vorrangklausel in Art. 103 UN-Charta. Der Gerichtshof will jedoch auch für Kap. VII-Konstellationen trotz der möglicherweise gravierenden Implikationen [11] keine Abstriche an seiner Bosphorus-Rechtsprechung machen. Vielmehr kommt er zu dem eindeutigen Ergebnis, dass die UN-Ebene grundsätzlich keinen adäquaten gerichtlichen Rechtsschutz bietet.[12] Der als Anlaufstelle für delisting-Wünsche eingerichtete focal point, genüge dem nicht einmal im Ansatz, sondern bleibt sogar weit hinter den UN-Standards für Antiterrorismussanktionen zurück. Dies hat zur Folge, dass die Vertragsstaaten die Rechtsschutzaufgabe zu übernehmen haben, bis auf UN-Ebene ein äquivalenter Schutz eingerichtet worden ist. Dies entspricht in groben Zügen dem früheren Solange I-Standard des Bundesverfassungsgerichts. Als interessante Randnotiz mag hier erscheinen, dass auch der für das Sanktionsregime nach SR-Resolution 1267 (1999) installierte Ombudsmann-Mechanismus[13] für nicht ausreichend erachtet wird,[14] womit die nationalen Gerichte auch in diesen Konstellationen die Rechtsschutzlast tragen müssen. Mit einem entsprechenden Ausbau des Irak-Sanktionssystems wäre es also nicht getan.
Bei den EU-Mitgliedstaaten unter den Europaratsmitgliedern dürfte die Entscheidung freilich nicht mehr als ein Achselzucken hervorrufen, hat doch der EuGH im ersten Kadi-Urteil gleichwertigen Rechtschutz bereits über allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts gewährleistet. Die Schweiz und andere Nicht-EU-Mitglieder stürzt die Entscheidung hingegen in ein Dilemma. Es treffen sie zwei Verpflichtungen aus unterschiedlichen internationalen Normordnungen, die jeweils Anspruch auf unbedingte Befolgung erheben und ohne dass deren Konfliktbewältigung an eine andere supranationale Organisation delegiert werden könnte. Die Vorrangklausel aus Art. 103 UN-Charta schützt EMRK-Vertragsstaaten nicht vor einer solchen Pflichtenkollision, denn der EGMR sieht keinen solchen Vorrang. Die EMRK tritt in Konkurrenzsituationen nicht zurück. Ihre Garantien bleiben für die Konventionsstaaten auch im Angesicht gegenläufiger Verpflichtungen aus der UN-Charta verbindlich. Das ist keinesfalls selbstverständlich und hätte nach einer ausführlicheren Begründung verlangt, die vielleicht aber die Große Kammer liefern wird, die sich bald mit der Sache zu beschäftigen haben wird.
Erwächst der Kerngehalt der Entscheidung aber in Rechtskraft, drohen der Schweiz bei Nichtbefolgung damit entweder weitere Verurteilungen durch Straßburg oder ein Verstoß gegen die Pflicht zur Befolgung der Sanktionsvorgaben des Sicherheitsrates nach Kap. VII (Art. 25 UN-Charta). Leistet der EGMR mit seinem Urteil also einer Erosion des internationalen Sicherheitssystems Vorschub und verdammt er die Schweiz dabei zu einer Komplizenrolle? Welche Auswege gibt es für Schweiz? Trotz des großen Engagements ist es der Schweiz und gleichgesinnten Staaten bisher nicht gelungen, hinreichende Reformen innerhalb der UN auf diplomatischen Parkett zu bewirken. Eine künftige Lösung auf UN-Ebene erscheint auch weiterhin wenig realistisch, muss aber weiterverfolgt werden; vor allem mit Blick auf Personen aus Rechtskreisen, die keinen EGMR oder EuGH kennen. Vielleicht sind die Konsequenzen dank der EU auch weniger dramatisch als befürchtet. Denn dort hat sich ein EMRK-konformes Prozedere bereits eingespielt, das freilich davon lebt, dass EuG und EuGH Listungen auch tatsächlich kritisch überprüfen, was bislang der Fall zu sein scheint.[15] Ein analoges Prozedere wäre auch für die Schweiz denkbar. Das SECO würde die Rolle der Kommission einnehmen und entsprechende Informationen beim Sicherheitsrat einfordern sowie (eigenhändig) überprüfen, um den Sanktionsbetroffenen eine rechtsstaatlichen Ansprüchen genügende Begründung geben zu können und ihn vor unbegründeten Listungen zu schützen. Der Rechtsschutz gegen die Listung könnte über die Verwaltungsgerichtsbarkeit erfolgen und bis vor das Bundesgericht laufen, das sich freilich endlich zu einer Prüfung anhand der Menschenrechte aufraffen müsste. In letzter Konsequenz muss die gerichtliche Kontrolle auch zur Nichtigerklärung einer Listung führen können. Da Art. 6 EMRK kein absolutes Recht ist, dürften auch situationsadäquate Anpassungen der Standardverfahren (in camera-Verfahren etc.) zulässig sein, was auch der EGMR andeutet.
Andererseits bietet sich der Schweiz aufgrund der Nichtmitgliedschaft in der EU mehr Raum zum Manövrieren und zur Definition einer eigenen Position. Man ist nicht auf die EuGH-Linie fixiert, sondern kann den Bedürfnissen der Vereinten Nationen stärker entgegenkommen, wobei es auszuloten gölte, wie weit der EGMR Bereitschaft zur Offenheit zeigt. Sobald die Schweizer Gerichte von ihrer Totalverweigerung abweichen, dürfte der EGMR sich hierzu letztlich sogar gezwungen sehen, denn ein vollständig äquivalenter Standard ist im UN-System praktisch und politisch nahezu undenkbar.
Strafmaßnahmen der UN bei Vornahme einer (wie auch immer gearteten) Rechtskontrolle sind bei nüchterner Betrachtung wohl eher nicht zu fürchten, da man sich auch gegenüber der EU pragmatisch in das Unvermeidliche gefügt hat. Zudem geht es hier nicht um Notfallentscheidungen auf Leben und Tod bzw. an der Klippe zum Ausbruch virulenter bewaffneter Konflikte, für die der Sicherheitsrat in besonderem Maße auf seine Entscheidungsprivilegien angewiesen ist. Der Bezug der einzelnen, das Individuum betreffenden Maßnahme und der Sicherung des Weltfriedens ist doch recht stark gelockert. Je nachdem wie intensiv der Rechtsschutz ausfällt, kann daraus auch ein nachhaltiger Druck auf den Sicherheitsrat erwachsen, neugestaltete Ombuds-Verfahren einzuführen, zu verbessern oder quasi-justizielle Kontrollprozeduren zu eröffnen.
In globaler Perspektive ist die Entscheidung gleichwohl kritisch zu betrachten, da sie eine tiefe Scharte in die Wurzeln des internationalen Sicherheitssystems schlägt. Menschenrechtliche Schutzaufgaben werden vorgeblich oder tatsächlich von einer Vielzahl nationaler und internationaler Spruchkörper wahrgenommen, denen der EGMR eine Vorlage liefert, sich Verpflichtungen aus der UN-Charta zu entziehen. Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig, sondern wurde am 14.4.2014 zur Überprüfung durch die Große Kammer zugelassen. Dieser Schritt kommt angesichts ihrer enormen rechtspolitischen Bedeutung und der disparaten Abstimmungsergebnisse im Spruchkörper nicht überraschend.
[1] Meyer/Więckowska forumpoenale 2013, 241; Meyer HRRS 2013, 79.
[2] EGMR, 26.11.2013, Nr. 5809/08, Al-Dulimi u. Montana Management Inc. v. Schweiz .
[3] Zur verwickelten Verfahrensgeschichte EGMR, 26.11.2013, Nr. 5809/08, Al-Dulimi u. Montana Management Inc. v. Schweiz, Z. 11 ff.
[4] Vgl. Meyer HRRS 2013, 79, 82 ff.
[5] Diese Vermutung entspringt der Al-Jedda-Entscheidung EGMR, 7.7.2011, Nr. 27021/08, Al-Jedda v. Vereinigtes Königreich, Z. 102 ff.; vgl. dazu auch Meyer HRRS 2013, 79, 82.
[6] In der Sache bestehen insoweit aber keine wesentlichen Unterschiede gegenüber der Rechtslage im Fall Nada; Letzterer war vom EGMR lediglich falsch beurteilt worden.
[7] Nicht einig war sich der Gerichtshof allerdings in der Frage, ob der Eingriff auch einem Vertragsstaat zurechenbar ist. Schreibt man das Einfrieren der UN zu, weil die mitgliedstaatlichen Behörden als Organe oder Bevollmächtigte der UN handelten oder im Wege der Organleihe die gerügte Maßnahme in ihrem Auftrag durchgeführt hatten (vgl. Art. 6 resp. 7 Draft Articles on the responsibility of international organizations/DARIO), würde es bereits an der Jurisdiktion ratione personae fehlen. Dem lässt sich zum einen entgegenhalten, dass UN-Mitgliedstaaten auch bei grundsätzlich fehlendem Ermessen weder Organe noch gänzlich ferngesteuerte Ausführungsarme des Sicherheitsrates sind. Die Vereinten Nationen übten bei der Implementierung des Sanktionsregimes keine effektive Kontrolle i.S.d. Norm aus. Zum anderen würde aus einer gemeinsamen Verantwortung für die prekäre Menschenrechtslage eine Verantwortungsabschiebung an eine internationale Organisation, die keinen effektiven Rechtsschutz kennt. Zuzugeben ist allerdings vor dem Hintergrund der Fälle EGMR 2.5.2007, Nr. 71412/01 u. 78166/01, Behrami u. Saramati v. Frankreich, Deutschland und Norwegen; EGMR 16.10.2007, Nr. 36357/04, -Beric u.a. v. Bosnien-Herzegowina; EGMR, 13.5.2008, Nr. 45541/04 u. 16587/07, Kalinic u Bilbija v. Bosnien-Herzegowina; EGMR, 9.6.2009, Nr. 49032/07, Blagojevic v. Niederlande einerseits und EGMR 7.7.2011, Nr. 27021/08, Al-Jedda v. Vereinigtes Königreich andererseits, dass der EGMR bei der Begründung seiner Gerichtsbarkeit gem. Art. 1 EMRK hier einen sehr stark nach dem jeweiligen Regime differenzierenden Ansatz verfolgt, der im Einzelfall ungerecht erscheinen mag, wenn Terroristen, Folterer und ausbeuterische Potentaten bessergestellt werden als Opfer von UN-Missionen.
[8] EGMR, 26.11.2013, Nr. 5809/08, Al-Dulimi u. Montana Management Inc. v. Schweiz, Z. 129 ff., 134.
[9] EGMR, 26.11.2013, Nr. 5809/08, Al-Dulimi u. Montana Management Inc. v. Schweiz, Z. 114, 116.
[10] Vgl. Fn. 7.
[11] Die Funktion der Vorrangklausel in Art. 103 UN-Charta und die möglichen Folgen von Aufweichungen hätten eine kritische Auseinandersetzung nahegelegt. Die Gleichrangigkeit der EMRK-Pflichten ist keine Selbstverständlichkeit, Reich Yale Journal of International Law 33 (2008), S. 505, 510; Meyer ZEuS 2007, 1, 43 ff.
[12] EGMR, 26.11.2013, Nr. 5809/08, Al-Dulimi u. Montana Management Inc. v. Schweiz, Z 117 ff., 134.
[13] Vgl. dazu v. Arnauld, EuR 2013, 236, 241 ff., 244.
[14] So auch jüngst der EuGH, 18. Juli 2013, verb. Rs. C-584/10 P, C-593/10 P, C-595/10 P, Z. 133.
[15] Vgl. EuGH, 18. Juli, verb. Rs. C-584/10 P, C-593/10 P, C-595/10 P; zur Kontrolldichte vor dem EuGH, Weiß EuR 2014, 231.